CBAM plástur á stærra vandamál

Viðskiptaráð þakkar fyrir tækifærið til að koma á framfæri umsögn um ofangreint frumvarp. Með frumvarpinu er stefnt að innleiðingu reglugerðar (ESB) 2023/956 (CBAM). Viðskiptaráð hefur skilað inn umsögnum um málið á fyrri stigum og vísar til þeirra eftir því sem við á.[1]

Markmið reglugerðarinnar er að efla samkeppnishæfni fyrirtækja sem falla undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (e. Emissions Trading System), hér eftir ETS-kerfið, með því að leggja gjald á innbyggða kolefnislosun í vörum með stórt kolefnisfótspor (ál, stál og járn, sement, vetni, rafmagn og áburð). Tilgangur gjaldtökunnar er að vinna gegn svokölluðum kolefnisleka, þ.e. að kolefnisfrekur iðnaður flytjist til annarra landa vegna hertrar loftslagsstefnu í Evrópu. Samhliða upptöku CBAM-kerfisins verður smám saman hætt að úthluta endurgjaldslausum losunarheimildum til iðnaðarstarfsemi sem fellur undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.

Viðbragð við vanda ETS-kerfisins

CBAM er viðbragð við útfösun endurgjaldslausra ETS-heimilda sem staðbundinn iðnaður hefur hingað til notið og þeim áhrifum sem sú útfösun mun hafa á samkeppnishæfni þeirrar iðnaðarstarfsemi sem kerfið tekur til. Í tilfelli Íslands mun sú útfösun einkum hafa áhrif á samkeppnishæfni álframleiðslu, en gert er ráð fyrir því að kostnaður álvera við kaup á ETS-heimildum muni margfaldast á næstu árum, úr tæpum milljarði árið 2024 í 14 milljarða árið 2030. Breytingar í ETS-kerfinu munu því hafa verulega neikvæð áhrif á samkeppnishæfni álframleiðslu á Íslandi.

Þegar horft er til þróunar álframleiðslu í Evrópu hefur hún dregist saman um 30% frá 2008 og hlutdeild álfunnar í heimsframleiðslu á áli hefur farið úr 10% árið 2000 í 1% árið 2025. Þessi samdráttur skýrist m.a. af auknum raforkukostnaði, sem meðal annars hefur hækkað vegna kostnaðar raforkuframleiðenda við kaup á ETS-heimildum. Í ljósi þess að álframleiðsla í heiminum hefur ekki dregist saman á undanförnum árum bendir þróunin sterklega til þess að evrópsk loftslags- og orkustefna hafi þegar stuðlað að kolefnisleka, sem CBAM-tollunum er ætlað að koma í veg fyrir.

Samkeppnishæfni skert gagnvart stærstum hluta heimsmarkaðarins

CBAM er ætlað að jafna samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem undir það falla. Vissulega mun kerfið gera það á Evrópumarkaði, þar sem innflytjendum verður gert að greiða toll sem jafngildir kostnaði við kaup á ETS-heimildum. CBAM leiðréttir aftur á móti ekki þá skertu samkeppnisstöðu sem álver og annar staðbundinn iðnaður innan Evrópu mun standa frammi fyrir gagnvart keppinautum utan Evrópu þegar útfösun endurgjaldslausra heimilda hefst og ETS-kostnaður fyrirtækjanna hækkar.

Samkeppnisstaða álvera hér á landi gagnvart keppinautum utan Evrópu mun verða verulega skert. Fyrirtækin munu annaðhvort þurfa að velta þessum kostnaði út í verð, þar sem markaðsaðstæður leyfa, eða taka hann á sig í formi lægri framlegðar. Í báðum tilvikum skerðist samkeppnisstaða evrópskrar framleiðslu gagnvart framleiðslu utan álfunnar.

Jafnframt hefur CBAM áhrif á þau fyrirtæki sem flytja inn vörur sem falla undir kerfið og þau sem nýta slíkar vörur sem aðföng í starfsemi sinni. Gjaldtaka vegna innflutnings frá ríkjum utan EES mun fyrirsjáanlega hækka aðfangakostnað og hafa afleidd áhrif á verðlag og samkeppnishæfni fyrirtækja, meðal annars í mannvirkjagerð og öðrum atvinnugreinum sem nýta stál, ál og sement. Þannig getur kerfið haft áhrif langt út fyrir þær atvinnugreinar sem falla beint undir ETS-kerfið.

Álitaefni um gildissvið EES-samningsins

Viðskiptaráð telur jafnframt ástæðu til að staldra við þann grundvöll sem lagður hefur verið að upptöku CBAM-reglugerðarinnar í umhverfisviðauka EES-samningsins. Reglugerðin felur í sér gjaldtöku vegna innflutnings tiltekinna vara sem hefur ýmis einkenni tollheimtu, þótt markmið hennar sé að verðleggja kolefnislosun sem verður við framleiðslu þeirra. Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að framkvæmd CBAM-reglugerðarinnar byggist að hluta á reglum tollabandalags ESB. Reglugerðin hefur engu að síður verið talin falla undir gildissvið EES-samningsins á þeim grundvelli að megintilgangur hennar sé umhverfisvernd og hún tengist náið ETS-kerfinu.

Þótt reglugerðinni sé ætlað að þjóna umhverfismarkmiðum verður við mat á gildissviði EES-samningsins jafnframt að líta til efnislegs inntaks hennar og þeirra skuldbindinga sem hún felur í sér. Í því sambandi vekur athygli að í greinargerð frumvarpsins segir: „Auk framangreinds er nauðsynlegt að aðlaga svokölluð EORI númer, SN-númer (e. CN codes) og upprunareglur að tollakerfum Íslands og Noregs.“

Að mati Viðskiptaráðs vekur framangreint upp grundvallarspurningar um hvort allar þær skuldbindingar sem CBAM-reglugerðin felur í sér falli innan efnislegs gildissviðs EES-samningsins, enda tekur samningurinn ekki til tollabandalags ESB. Sú staðreynd að reglugerðin felur í sér sérstaka gjaldtöku við innflutning og kallar á aðlögun að tollakerfum Íslands og Noregs undirstrikar að mati ráðsins mikilvægi þess að lagt verði sjálfstætt og rökstutt mat á þetta álitaefni.

Stjórnsýslubyrði og afleidd áhrif á atvinnulífið

Innleiðing CBAM hefur ekki aðeins í för með sér beinan kostnað vegna kaupa á CBAM-vottorðum heldur einnig aukna stjórnsýslubyrði fyrir þau fyrirtæki sem falla undir kerfið. Fyrirtækjum verður meðal annars gert að afla upplýsinga um kolefnislosun við framleiðslu innfluttra vara, uppfylla kröfur um skýrslugjöf og eftir atvikum sannprófun upplýsinga af hálfu faggiltra aðila. Slíkar skyldur geta kallað á sérhæfða ráðgjöf, breytingar á upplýsingakerfum og aukna umsýslu sem felur í sér kostnað fyrir fyrirtæki.

Í kafla 6.1 í greinargerð frumvarpsins er fjallað um mögulegan kostnað vegna umsýslu CBAM-vottorða og gagnaöflunar, auk afleiddra áhrifa á atvinnugreinar sem reiða sig á þær vörur sem falla undir kerfið. Umfjöllunin er þó fremur almenn og ekki er lagt fram heildstætt mat á umfangi þessara áhrifa. Viðskiptaráð telur mikilvægt að slíkt mat liggi fyrir og taki ekki aðeins til beinnar gjaldtöku heldur einnig kostnaðar vegna skráningar, skýrslugjafar, sannprófunar og annarra stjórnsýslukrafna. Jafnframt verði metin afleidd áhrif á aðfangakostnað, verðlag og samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja, meðal annars í mannvirkjagerð og öðrum atvinnugreinum sem nýta CBAM-vörur við starfsemi sína.

Viðskiptaráð leggur því áherslu á að heildarkostnaður innleiðingarinnar verði metinn með tilliti til bæði beinna og óbeinna áhrifa og að við framkvæmd kerfisins verði þess gætt að stjórnsýslubyrði fyrirtækja verði ekki meiri en nauðsynlegt er.

CBAM plástur á stærra vandamál

CBAM leysir aðeins hluta þess samkeppnisvanda sem útfösun endurgjaldslausra losunarheimilda innan ETS-kerfisins skapar. Kerfið jafnar stöðu framleiðenda innan Evrópu gagnvart innflutningi frá ríkjum utan álfunnar, en bætir ekki samkeppnisstöðu íslenskra útflutningsfyrirtækja á mörkuðum utan Evrópu. Þetta á sérstaklega við um íslenska álframleiðslu. ETS-kostnaður álvera mun aukast verulega óháð því hvert afurðir þeirra eru seldar, en CBAM veitir aðeins mótvægi á Evrópumarkaði. Jafnframt mun innleiðing CBAM hér á landi hækka kostnað við innflutning frá ríkjum utan EES.

Viðskiptaráð telur brýnt að kanna hvaða möguleikar standi Íslandi til boða ef niðurstaða heildstæðs mats verður sú að þátttaka í ETS og CBAM leggi verulegan nettókostnað á íslenskt atvinnulíf og neytendur án samsvarandi ávinnings. Þar á meðal verði lagt mat á lagalegar og efnahagslegar afleiðingar þess að Ísland stæði utan beggja kerfanna. Stæði Ísland utan beggja kerfanna myndi útflutningur íslenskra vara sem falla undir CBAM til ESB bera CBAM-kostnað við landamæri sambandsins í stað ETS-kostnaðar hér á landi. Fyrir útflutning til annarra markaða félli ETS-kostnaður hins vegar brott og Ísland myndi jafnframt ekki leggja CBAM-kostnað á innflutning frá þriðju ríkjum.

Það á því ekki að vera sjálfgefið að Ísland taki þátt í kerfunum. Ef ETS og CBAM leggja verulegan nettókostnað á íslenskt atvinnulíf og neytendur án samsvarandi ávinnings eiga stjórnvöld að kanna til hlítar hvaða svigrúm Ísland hefur til að standa utan kerfanna.