Loftslagsaðgerðir þurfi að byggja á hagkvæmni

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar frumvarp til loftslagslaga, 202. mál á 158. löggjafarþingi. Málið var áður lagt fram á 157. löggjafarþingi og er nú endurflutt að mestu óbreytt. Viðskiptaráð skilaði umsögn um fyrra frumvarpið og ítrekar hér efni hennar auk frekari athugasemda.[1]

Ráðið er fylgjandi því að lög um loftslagsmál séu endurskoðuð með það fyrir augum að auka skýrleika og skilvirkni í stjórnsýslu málaflokksins. Mikilvægt er þó að loftslagsaðgerðir byggist á raunhæfum markmiðum, hagkvæmni og heildstæðu mati á kostnaði, ávinningi og efnahagslegum áhrifum, með hliðsjón af sérstöðu Íslands og samkeppnishæfni íslensks atvinnulífs.

Ráðið hefur ítrekað bent á mikilvægi þess að efnahagsleg áhrif loftslagsaðgerða séu metin áður en þær koma til framkvæmda. Í úttekt ráðsins á aðgerðaráætlun stjórnvalda í loftslagsmálum árið 2024 kom fram að um tveir þriðju fyrirhugaðra aðgerða hefðu neikvæð efnahagsleg áhrif, meðal annars í formi aukinnar skattheimtu, meiri reglubyrði og hærri útgjalda ríkisins.[2] Því er brýnt að stjórnvöld forgangsraði aðgerðum með hliðsjón af árangri þeirra og kostnaði, enda geta íþyngjandi aðgerðir með takmarkaðan loftslagsávinning dregið úr samkeppnishæfni atvinnulífsins og getu fyrirtækja til fjárfestinga í grænum lausnum.

Þessi sjónarmið eiga sérstaklega við á Íslandi, þar sem hlutfall endurnýjanlegrar orku er margfalt hærra en innan Evrópusambandsins og svigrúm til frekari samdráttar í losun að ýmsu leyti takmarkaðra. Mikilvægt er að stjórnvöld taki mið af þessari sérstöðu og forðist að leggja ríkari kvaðir á íslensk fyrirtæki en leiðir af alþjóðlegum skuldbindingum. Þess í stað ætti að nýta það svigrúm sem regluverkið veitir og leita eftir sérlausnum þar sem aðstæður Íslands réttlæta, meðal annars með hliðsjón af mikilvægi flug- og skipasamgangna og háu hlutfalli endurnýjanlegra orkugjafa.

Viðskiptaráð telur jákvætt að í 11. gr. frumvarpsins sé kveðið á um að í aðgerðaáætlun skuli koma fram mat á áætluðum kostnaði og loftslagsávinningi aðgerða. Ákvæðið er þó bundið þeim fyrirvara að matið fari fram „að því marki sem það er hægt“ og ekki er gerð skýr krafa um mat á víðtækari efnahagslegum áhrifum aðgerðanna, svo sem á samkeppnishæfni atvinnulífsins, fjárfestingar og skattbyrði. Þá er ekki tryggt að niðurstöður matsins verði nýttar til að forgangsraða aðgerðum eftir hagkvæmni. Viðskiptaráð leggur því til að skerpt verði á orðalagi ákvæðisins þannig að heildstætt mat á kostnaði, loftslagsávinningi og efnahagslegum áhrifum verði meginreglan og að sérstaklega verði rökstutt þegar slíkt mat liggur ekki fyrir.

Í 13. gr. frumvarpsins, sem er nýmæli frá fyrra frumvarpi, er lagt til að verði frávik frá árlegri losunarúthlutun Íslands eða skuldbindingum um nettóbindingu skuli meðal annars reikna ætlaðan fjárhagslegan kostnað vegna frávikanna og leggja fram tillögur að hertum mótvægisaðgerðum. Athygli vekur að ákvæðið gerir ráð fyrir að kostnaður vegna frávika verði reiknaður, án þess að sambærileg krafa sé gerð um mat á kostnaði við þær hertu mótvægisaðgerðir sem lagðar eru til. Þannig er hætta á að kostnaður við aðgerðarleysi verði sýnilegur en kostnaður við frekari aðgerðir verði það ekki.

Ekki er heldur sjálfgefið að hagkvæmast sé að mæta frávikum með auknum innlendum samdrætti í losun. Íslensk stjórnvöld hafa eftir atvikum aðra kosti til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar sínar, meðal annars með nýtingu sveigjanleikaheimilda samkvæmt regluverki Evrópusambandsins. Nauðsynlegt er að bera saman kostnað slíkra leiða og innlendra mótvægisaðgerða áður en ákvörðun er tekin um frekari aðgerðir. Viðskiptaráð telur því varhugavert að lögfesta skyldu til að leggja fram tillögur að hertum mótvægisaðgerðum án þess að jafnframt sé tryggt að þær séu metnar með tilliti til kostnaðar, árangurs og efnahagslegra áhrifa. Slík nálgun getur leitt til þess að stjórnvöld grípi til kostnaðarsamra og íþyngjandi aðgerða þótt aðrar og hagkvæmari leiðir standi til boða. Þá er mikilvægt að greina á milli áætlaðs kostnaðar við að uppfylla loftslagsskuldbindingar og eiginlegrar fjárhagslegrar skuldbindingar ríkisins, enda leiða frávik frá árlegri losunarúthlutun ekki sjálfkrafa til greiðsluskyldu.

Viðskiptaráð leggur því til að 13. gr. verði breytt þannig að í stað skyldu til að leggja fram hertar mótvægisaðgerðir verði stjórnvöldum gert að meta þær leiðir sem standa til boða til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, ásamt samanburði á kostnaði, árangri og efnahagslegum áhrifum þeirra. Með því væri stuðlað að upplýstri ákvarðanatöku og hagkvæmari nýtingu fjármuna.

Einnig eru ítrekaðar fyrri athugasemdir ráðsins við að fjárhagsleg áhrif frumvarpsins hafi ekki verið metin með fullnægjandi hætti. Frumvarpið gerir ráð fyrir nýjum stjórnsýslueiningum og auknum verkefnum opinberra aðila, sem kalla á aukin útgjöld og umsýslu. Mikilvægt er að kostnaður vegna þessara breytinga liggi fyrir áður en frumvarpið verður samþykkt og að leitast verði við að nýta núverandi stjórnsýslu fremur en að auka umfang hennar að óþörfu.

Þá er í 15. gr. frumvarpsins að finna víðtæka heimild fyrir Umhverfis- og orkustofnun og Land og skóg til að krefja fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri um upplýsingar um losun gróðurhúsalofttegunda og aðgerðir í loftslagsmálum. Sambærilega heimild er að finna í 22. gr. frumvarpsins, þar sem Veðurstofu Íslands er veitt heimild til að krefja sömu aðila um gögn og upplýsingar varðandi áhrif loftslagsbreytinga á starfsemi þeirra og rekstur og stefnu þeirra eða aðgerðir til aðlögunar. Viðskiptaráð telur mikilvægt að upplýsingagjöf sem þessi sé afmörkuð við það sem nauðsynlegt er til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og að gætt sé meðalhófs við framkvæmd hennar. Sérstaklega þarf að tryggja að komið sé í veg fyrir tvíverknað í upplýsingagjöf, að tekið sé tillit til stærðar og getu fyrirtækja og að fyrirliggjandi gögn séu nýtt eftir fremsta megni. Að öðrum kosti er hætta á að upplýsingaskyldurnar leiði til óþarfa reglubyrði og kostnaðar fyrir atvinnulífið.

Þá leggur Viðskiptaráð til að tryggt verði í 18. gr. frumvarpsins að í loftslagsráði verði aðilar sem búa yfir þekkingu og reynslu úr atvinnulífinu. Að lágmarki yrði að gera þá kröfu að loftslagsráð leiti sjónarmiða atvinnulífsins. Er það að mati Viðskiptaráðs forsenda þess að loftslagsráð geti sinnt því hlutverki sínu samkvæmt 17. gr. frumvarpsins að veita stjórnvöldum aðhald og ráðgjöf í loftslagsmálum.

Viðskiptaráð styður markmið um skýrari og skilvirkari stjórnsýslu loftslagsmála en leggur áherslu á að loftslagsaðgerðir byggist á hagkvæmni, raunhæfum forsendum og mati á efnahagslegum áhrifum. Ráðið leggur því til að frumvarpið verði endurskoðað þannig að kostnaðar- og ábatamat loftslagsaðgerða verði lögfest, ný 13. gr. tryggi samanburð á mismunandi leiðum til að uppfylla loftslagsskuldbindingar og að betur verði hugað að takmörkun stjórnsýslukostnaðar, samkeppnishæfni og aðkomu atvinnulífsins.

Að framangreindu virtu leggur Viðskiptaráð áherslu á eftirfarandi atriði:

• Forðast skuli óþarfa útgjaldaaukningu og umsýslubyrði sem dregur úr getu fyrirtækja til grænna fjárfestinga og orkuskipta.
• Tekið verði mið af sérstöðu Íslands og samkeppnishæfni atvinnulífsins varin.
• Lögfest verði að kostnaður og ábati loftslagsaðgerða skuli áætlaður.
• Atvinnulífið hafi virka aðkomu að mótun stefnu og aðgerðaáætlana.
• Tryggð verði aðkoma atvinnulífsins að loftslagsráði.