Ríkið kyndir undir verðbólgu

Leiðrétt fyrir stöðu hagsveiflunnar eru ríkisfjármálin að styðja svipað mikið við eftirspurn í hagkerfinu á næsta ári eins og þau gerðu árið 2020.

Viðskiptaráð hefur skilað inn umsögn um frumvarp til fjárlaga árið 2022. Í frumvarpinu eru heilt yfir litlar breytingar frá fjármálaáætlun og því vísar ráðið til umsagnar um fjármálaáætlun fyrir 2022-2026 þar sem margt þar á enn við. Þó er gott tilefni til að horfa á stóru myndina við upphaf kjörtímabilsins og benda sérstaklega á eftirfarandi atriði:

  • Þrátt fyrir að hagkerfið fari langleiðina með að jafna sig verður taumhald ríkisfjármála á næsta ári enn áþekkt því sem var 2020. Hætta er á að ríkisfjármálin kyndi enn frekar undir verðbólgu við þær aðstæður.
  • Mikill þrýstingur er á að auka útgjöld en fáir, ef einhverjir, leggja fram tillögur til að fjármagna útgjöldin. Stjórnvöld þurfa því að hafa skýra sýn á forgangsröðun í ríkisrekstrinum.
  • Að mati Viðskiptaráðs þarf ríkið að beita kröftum sínum með enn markvissari hætti. Sé það gert er hægt að stuðla betur að lægri sköttum á fólk og fyrirtæki.
  • Stjórnvöld ættu að senda jákvæð skilaboð inn í komandi kjaraviðræður með því að halda tryggingagjaldinu óbreyttu.
  • Draga þarf úr stórtækum atvinnurekstri hins opinbera og virkja krafta einkaframtaksins þar sem samkeppni nýtur, eða getur notið, við.
  • Ríkulegar launahækkanir hins opinbera geta kynt undir höfrungahlaup og til lengdar raskað verð- og efnahagsstöðugleika.
  • Breytt flokkun ríkisaðila er skiljanleg en vekur upp spurningar. Stjórnvöld þurfa að taka tillit til þess hvernig ríkissjóður mun að lokum taka á sig hátt í 200 milljarða króna tap ÍL-sjóðs.

Ekkert svigrúm til útgjaldaaukningar enda taumhald ríkisfjármála mjög laust

Síðustu misseri hefur Viðskiptaráð hvatt ríkið til þess að stíga inn í fordæmalausar efnahagsaðstæður og veita mótspyrnu gegn atvinnuleysi og samdrætti í atvinnulífinu. Ríkið hefur sannarlega gert það og raunar gott betur því Viðskiptaráð hefur einnig fært fyrir því rök að ríkið hafi í þjóðhagslegu samhengi teygt sig að brún þess sem er skynsamlegt með hallarekstri ríkissjóðs. Nú er hinsvegar hætta á að farið sé yfir þá brún. Í takt við hagtölur, frumvarpið, að afkoma ríkissjóðs í ár sé langt umfram væntingar og spár greiningaraðila er hagkerfið að koma mun betur út úr faraldrinum heldur en flestir þorðu að vona. Þrátt fyrir þetta verða rammasett útgjöld aukin um tæp 2% frá fjármálaáætlun, sem þýðir slakara aðhald ríkisfjármála[1]. Þessi slaki á ríkisfjármálum sést einnig í því að hann verður litlu minni árið 2022 en í hámarki faraldursins og mikilli niðursveiflu árið 2020, á mælikvarða hagsveifluleiðrétts frumjafnaðar (mynd 1). Það þýðir að ef leiðrétt er fyrir stöðu hagsveiflunnar eru ríkisfjármálin að styðja svipað mikið við eftirspurn í hagkerfinu á næsta ári eins og þau gerðu árið 2020. Þessi mikli slaki á ríkisfjármálum sést líka í því að framleiðsluspenna, þ.e. hversu mikið hagkerfið framleiðir í hlutfalli við undirliggjandi framleiðslugetu, verður litlu minni á næsta ári en árið 2017, eða -1% af VLF. Á sama tíma verður hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður -7% af VLF. Hér er einnig rétt að nefna að aukinn halli þýðir auknar skuldir sem kallar á hærri vaxtagjöld en þau verða 67 ma.kr.

Þessi mikli slaki á ríkisfjármálunum þýðir að ríkið mun að óbreyttu stuðla að meiri þenslu, meiri verðbólgu og hærri vöxtum en ella. Sem stendur er verðbólgan 4,8% og hefur reynst þrálátari en gert var ráð fyrirsíðustu misseri á sama tíma og vextir fara hækkandi. Niðurstaðan er því sú að það er ekkert svigrúm til þess að rýra afkomu ríkissjóðs og er frekar tilefni til þess að minnka fjárlagagatið meira og hraðar.

Allir vilja útgjöld en enginn vill borga

Alveg óháð svigrúmi ríkissjóðs má fullyrða að það mun ekki vanta upp á viljann til að auka ríkisútgjöld, sem eru hér á landi með þeim allra mestu meðal þróaðra ríkja. Það má líka fullyrða að allar slíkar tillögur verða ekki í miklu samhengi við fjármögnun. Þetta hefur í það minnsta verið reynslan í umsögnum um fjárlög, þar sem mikill meirihluti vill aukin útgjöld, en nær enginn hærri skatta, auk þess sem lítill hluti vill lækka skatta og útgjöld (mynd 2). Þetta sýnir að stjórnvöld þurfa að hafa skýra sýn á forgangsröðun í ríkisrekstrinum. Þetta minnir auk þess á að stærstu tækifærin í ríkisfjármálum eru ekki fólgin í því að auka einfaldlega útgjöld heldur í að bæta nýtingu fjármagns eins og fjallað var meðal annars um í skýrslu Viðskiptaráðs á síðasta ári. Það getur skapað svigrúm fyrir ríkið til að gera meira fyrir minna og til að lækka skatta.

Skattar eru of háir og ósamkeppnishæfir

Í frumvarpinu er ekki tekið á tvennu hvað varðar skattkerfið sem skiptir miklu máli fyrir samkeppnishæfni atvinnulífsins og hagsæld. Annars vegar er ekki að sjá fyrirætlanir um einfaldara skattkerfi þrátt fyrir að skattkerfið sé í 32. sæti af 37 þegar kemur að samkeppnishæfni skattkerfa. Viðskiptaráð fjallaði um þetta fyrir nokkru og tækifæri til úrbóta. Hins vegar eru skattar háir á Íslandi í samanburði við önnur ríki. Sá samanburður er gjarnan skekktur sökum þess að þjóðin er tiltölulega ung, sem kallar almennt á minni þjónustu hins opinbera, og því að óvenju hátt og mikið hlutfall lífeyrisgreiðslna fer í gegnum lífeyrissjóði sem eru ekki hluti af hinu opinbera. Á mynd 3 er ekki beinlínis tekið tillit til þess að þjóðin sé ung en aftur á móti má sjá samtölu lífeyrisframlaga og skatttekna. Þar sést að af þessum ríkjum eru aðeins Danmörk, Frakkland og Holland ofar. Í lífeyrisframlögum er svo aðeins Sviss ofar, en er þó ekki á myndinni þar sem sambærilegar tölur um skatttekjur landsins árið 2019 liggja ekki fyrir.

Samanburðurinn að ofan er ekki fullkominn en fleiri vísbendingar bera að sama brunni, t.d. að launakostnaður opinberra starfsmanna sem hlutfall af landsframleiðslu er sá næsthæsti hér meðal OECD ríkja (mynd 4). Launakostnaður opinberra starfsmanna hérlendis nam 16% af landsframleiðslu árið 2020 samanborið við 11% meðaltal ESB ríkja meðal OECD. Aðeins í Noregi var hlutfallið lítillega hærra. Líkur eru á að hlutfallið verði enn hærra hér á landi í ár vegna launahækkana og þess að opinberum starfsmönnum hefur haldið áfram að fjölga.

Niðurstaðan er nokkuð augljós: Skattar eru háir og ríkisrekstur óvenju mikill hér á landi. Ríkið gegnir gríðarlega mikilvægu hlutverki við að veita hina ýmsu þjónustu, en að mati Viðskiptaráðs er betra að það beiti kröftum sínum með enn markvissari hætti. Sé það gert er hægt að stuðla að lægri sköttum á fólk og fyrirtæki.

Hækkun tryggingagjalds flækir kjarasamningagerð

Augljósasta leið stjórnvalda til að stuðla að lægri sköttum er að takmarka þær skattahækkanir sem verða um áramót, einkum hækkun tryggingagjalds. Það eru ákveðin vonbrigði að tímabundin lækkun almenns tryggingjalds um 0,25 prósentur gangi að fullu til baka í lok árs 2021. Álagningarprósentan mun hækka aftur upp í 6,35% enmeð lækkuninni var gagngert ætlað að styðja við atvinnulífið á erfiðum tímum en það er ljóst að fjöldinn allur af fyrirtækjum er enn í sárum vegna faraldursins. Efnahagsforsendur hafa vissulega batnað, en á sama tíma er útlit fyrir enn meiri launahækkanir en Seðlabankinn spáir 6% hækkun launakostnaðar á framleidda einingu sem stenst engan veginn samhliða 2,5% verðbólgumarkmiði. Það mun líka skila sér að óbreyttu í meiri tekjum fyrir ríkissjóð en áður var áætlað. Mat Viðskiptaráðs er því að horfið skyldi frá hækkuninni. Í ofanálag blasir við að allar hækkanir á launakostnaði munu koma til með að minnka svigrúm í komandi kjarasamningum og því geta stjórnvöld sent jákvæð skilaboð inn í komandi kjaraviðræður með því að halda hlutfallinu óbreyttu.

Atvinnurekstur ríkisins er of umsvifamikill

Það blasir við að forgangsraða þarf vel í rekstri ríkisins á komandi misserum og er einkar nauðsynlegt að reksturinn sé sjálfbær þegar fram í sækir til að sporna gegn frekari þenslu eins og rakið var hér að framan. Þetta á ekki síður við stórtækan atvinnurekstur hins opinbera. Að mati Viðskiptaráðs er nauðsynlegt að draga úr stórtækum atvinnurekstri hins opinbera og virkja krafta einkaframtaksins þar sem ríkið er í samkeppni við einkaaðila eða þar sem samkeppnisrekstur gæti blómstrað, t.d. með afnámi einkaréttar ríkisins á áfengissölu. Þá er fullkomlega óþarft að ríkið þrói streymisveitu, sem er tækni og þjónusta sem fjöldi einkaaðila, og RÚV upp að vissu marki, sinna vel.

Í nýlegri skýrslu Viðskiptaráðs varsjónum beint að starfsemi hins opinbera og þróuninni á síðustu árum. Þegar litið er til fjölda stöðugilda hafa umsvif hins opinbera vaxið hratt, öfugt við einkageirann. Í heild hefur stöðugildum hins opinbera fjölgað um 14% samanborið við 1% samdrátt stöðugilda einkageirans. Þessi þróun er að hluta til vegna heimsfaraldursins en hún var þó hafin áður en hann reið yfir. Fyrir faraldurinn, á árunum 2017 til 2019 fjölgaði til dæmis störfum í atvinnulífinu um 1% en 8% hjá hinu opinbera. Að hluta er starfsemi hins opinbera þess eðlis að hún vex í hlutfalli við fjölgun íbúa en það á alls ekki við um alla þá starfsemi sem hið opinbera sinnir auk þess sem fjölgun stöðugilda hins opinbera hefur verið meira en fólksfjölgunin undanfarin ár.

Ríkulegar launahækkanir hins opinbera geta raskað verðstöðugleika

Það vekur athygli að þrátt fyrir miklar launahækkanir hins opinbera undanfarin misseri gerir frumvarpið ráð fyrir að launa- og verðlagsbætur aukist um 42%, eða 11 ma.kr. frá fjármálaáætluninni sem var samþykkt fyrir rúmu hálfu ári. Hið opinbera hefur leitt launahækkanir að undanförnu en laun þar hækkuðu tvöfalt meira en laun starfsmanna á almennum markaði frá maí 2020 til maí 2021 og frá upphafi faraldursins hafa laun opinberra starfsmanna hækkað um 17%. Að mati Viðskiptaráðs á hið opinbera ekki að leiða launahækkanir. Einkageirinn leiðir framleiðnivöxtinn sem er forsenda þess að launahækkanir skili sér í kaupmætti til lengri tíma og því er grunnforsenda efnahagslegs stöðugleika að einkageirinn leiði launaþróun. Launaþróun almennt, þar með talið hins opinbera, þarf að vera í samræmi við framleiðnivöxt og verðbólgumarkmið Seðlabankans, en launahækkanir á opinberum markaði eru órafjarri því. Ellegar er hætt við því að mikil verðbólga festist í sessi.

Breytt flokkun ríkisaðila vekur upp spurningar

Í fjárlagafrumvarpinu, ásamt frumvarpi um breytingar á lögum um opinber fjármál sem lagt er fram samhliða, er gert ráð fyrir talsverðum breytingum á flokkun ríkisaðila. Ástæðan er endurskoðun Hagstofu Íslands á flokkuninni í kjölfar álitsgerðar Eurostat. Með flokkuninni færast fjölmargar stofnanaeiningar úr B- og C-hluta ríkisins í A-hluta og ættu því að óbreyttu að leiða meðal annars til að skuldir ríkisins hækki langt umfram skuldareglu. Í staðinn mun skuldaregla nú miðast við A1 hluta en flestar af þeim ríkiseiningum sem færast yfir verða í A2 og A3 hluta.

Þó að breytingin sé ef til vill skynsamleg til að hið séríslenska skuldaviðmið breytist ekki vegna alþjóðlegrar flokkunar eru slíkar breytingar engu að síður nokkuð óheppilegar m.a. þar sem þær gera samanburð yfir tíma flóknari og eru ekki beint í anda grunngilda stefnumörkunar í opinberum fjármálum um festu og stöðugleika. Því þarf að skýra þær vel og helst betur en gert er í frumvarpinu.

Þá vekja breytingarnar upp spurningar um þessa flokkun og hvort tilteknir ríkisaðilar ættu með réttu að tilheyra A1 hluta en munu nú teljast til A2 hluta. Þar kemur ÍL sjóður (áður Íbúðalánasjóður) fyrstur upp í hugann en sjóðurinn skuldar 885 milljarða króna sem er 74% af skuldum A1 hlutans. Að auki er eigið fé sjóðsins neikvætt um 183 milljarða króna. Að óbreyttu blasir því við að þessar miklu skuldir lenda að töluverðu leyti á ríkissjóði með beinum hætti. Fræðilega séð verða öll skuldabréf útgefin af sjóðnum uppgreidd 2044 en þar sem eignir eru ekki nægar á móti myndi það kalla á mikla og beina lántöku ríkissjóðs sem ætti að að teljast með í skuldareglu. Nauðsynlegt er að stjórnvöld geri nú þegar ráðstafanir til að taka tillit til þessarar fyrirsjáanlegu stöðu.

Viðskiptaráð leggur til að frumvarpið verði samþykkt að teknu tilliti til ofangreindra athugasemda.

[1] Athugasemd 14. desember: Hér er átt við slakara aðhald að öðru óbreyttu og í samhengi við mat Seðlabankans. Miðað við og vegna þess að efnahagshorfur hafa batnað enn meira en sem nemur 2% að nafnvirði er aðhald samanborðið við fjármálaáætlun að aukast en þó ekki upp í það sama og það var við álíka stöðu í efnahagsmálum.

Tengt efni

Með skilvirkt skattkerfi að leiðarljósi

Erindi Öglu Eirar Vilhjálmsdóttur, lögfræðings Viðskiptaráðs, á Skattadeginum 2022.
19. jan 2022

Skattadagurinn 2022: Ávarp fjármála- og efnahagsráðherra

Ávarp Bjarna Benediktssonar á Skattadegi Viðskiptaráðs, Deloitte og SA, 13. ...
13. jan 2022

Já, það þarf að segja þetta. Oft.

Svanhildur Hólm skrifar um úttekt Viðskiptaráðs á umsvifum hins opinbera í ...
2. des 2021