Stígum skrefið til fulls - öllum til hagsbóta

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar frumvarp til laga um leigubifreiðaakstur. Viðskiptaráð hefur komið sjónarmiðum sínum um málið á framfæri með umsögnum á vorþingi 2020 og aftur á haustþingi sama ár.

Viðskiptaráð fagnar markmiði laganna um aukið frjálsræði og samkeppni með því að fella niður aðgangshindranir á leigubifreiðamarkað. Ráðið bendir þó á að verði frumvarpið samþykkt óbreytt eru þessi háleitu markmið orðin tóm. Ábendingar ráðsins í þessa veru á fyrri stigum málsins hafa ekki verið teknar til greina. Viðskiptaráð ítrekar því fyrri ábendingar sínar auk þess að benda á fleiri atriði sem þjóna ekki markmiðum frumvarpsins eða almannahagsmunum að öðru leyti. 

Samantekt

Í umsögninni er að finna:

Sögulegt ágrip um leigubifreiðalög frá árinu 1952 til dagsins í dag. Ágripið varpar betra ljósi á samhengi málsins og sýnir svo ekki verður um villst að aðgangshindranir inn í greinina eru komnar til vegna ötullar hagsmunabaráttu félaga bifreiðastjóra.

Athugasemdir og tillögur að lagaákvæðum varðandi:

• Skilyrði fyrir útgáfu leyfa, sem eru óþarflega íþyngjandi. Ekki er hægt að rökstyðja skilyrðin óbreytt með vísan til almannahagsmuna.
• Takmarkanir á rekstrarformi. Ef frumvarpið verður að lögum óbreytt verður leigubílstjórum skylt að vera einyrkjar. Fyrirkomulagið kemur í veg fyrir aukinn ábata, t.d. vegna stærðarhagkvæmni og áhættudreifingar. Engin haldbær rök eru fyrir þessum takmörkunum, sem eru bæði skaðleg fyrir leigubílstjóra og neytendur.
• Löggilta gjaldmæla. Það er óþarft og skaðlegt að setja leigubílstjórum þrengri skorður en nauðsynlegt er við ákvörðun verðs. Skynsamlegt væri að fella á brott skilyrði um löggilta gjaldmæla, en til vara er nóg að áskilja að verð sé ákveðið með sanngjörnum og fyrirsjáanlegum hætti.

Viðskiptaráð leggur til að frumvarpið nái ekki fram að ganga öðruvísi en fallið verði frá íþyngjandi skilyrðum sem hindra markmið laganna um aukið frjálsræði og samkeppni á leigubifreiðamarkaði hér á landi. 

Í fyrri umsögnum ráðsins eru gerðar athugasemdir við aðra þætti málsins, sem nauðsynlegt er að taka tillit til.

Þjónkun við sérhagsmuni 

Viðskiptaráð telur rétt að rifja upp hvernig aðgangshindranir og hömlur á leigubifreiðaakstri komu til.

Frumvarp um leigubifreiðar í kaupstöðum var fyrst lagt fyrir Alþingi árið 1952. Markmiðið var að skapa aðgangshindranir inn í greinina með því að meina öðrum en bílstjórum sem störfuðu á bifreiðastöðum sem bæjarstjórn hafði viðurkennt að stunda leigubifreiðaakstur. Frumvarpið og greinargerðin voru skrifuð af bifreiðastjórafélaginu Hreyfli og vörubílstjórafélaginu Þrótti. Frumvarpið varð ekki að lögum. 

Frumvarpið var endurflutt óbreytt ári seinna, þar sem það var samþykkt. Frumvarpið hafði þann eina tilgang að vernda tiltekinn hóp, þ.e. þá sem höfðu leigubílaakstur að aðalstarfi, gegn samkeppni. 

Hámarksfjöldi útgefinna leyfa í tilteknum kaupstöðum var svo lögfestur árið 1955 auk þess sem refsiákvæði voru innleidd með lögum sem samþykkt voru árið 1958, að beiðni bifreiðastjórafélagsins Hreyfils. Í greinargerð með síðarnefnda frumvarpinu sagði:

„Hins vegar vilja ýmsir aðrir en þeir, sem leyfi hafa, stunda þessa atvinnugrein, og talsverð brögð að því, t. d. í Reykjavík, að slíkir menn taki að sér akstur á fólki án þess að hafa fast aðsetur á bifreiðastöð og án þess að hafa öðlazt atvinnuleyfi. Meðan ekkert refsiákvæði er í lögunum, er ekki unnt að koma í veg fyrir þetta og þannig ekki hægt að veita leigubifreiðastjórum þá vernd, sem lögin ætlast til. Því hefur frumvarp þetta verið samið í samgöngumálaráðuneytinu, samkvæmt beiðni Bifreiðastjórafélagsins Hreyfils, Reykjavík.“

Árið 1964 var lagt fyrir Alþingi frumvarp, skrifað af Landssambandi vörubifreiðastjóra, sem hafði það markmið að takmarka rétt til vöruflutninga við þá sem tilheyrðu svæðisbundnu stéttarfélagi vörubílstjóra, auk þess að innleiða fjöldatakmarkanir á útgefin leyfi til vöruflutninga. Í greinargerðinni sagði:

„Frumvarp þetta stefnir að því að gera þá breytingu á lögunum um leigubifreiðar í kaupstöðum og kauptúnum, að heimildin til takmörkunar á fjölda vöruflutningabifreiða verði sem mest miðuð við félags- og vinnusvæðin í heild, en það er nauðsynlegt, til þess að verulegt gagn sé að þessari heimild fyrir vörubifreiðarstjórana og samtök þeirra.“

Frumvarpið varð að lögum.

Enn hert að samkeppni

Árið 1967 voru svo samþykkt lög sem var ætlað að auka svæðisbundið gildissvið þágildandi laga um hámarksfjölda útgefinna leyfa til handa leigu- og vörubifreiðastjórum. Árið 1970 óskaði Landssamband vörubifreiðastjóra eftir heildarendurskoðun á lögum um leigubifreiðar. Markmiðið var að skýra og skerpa á þeim sérhagsmunum sem leyfishafar til fólks- og vöruflutninga höfðu til þessa áskilið sér og fengið fyrir tilstuðlan Alþingis. Efnislega kváðu ný heildarlög á um stöðvarskyldu leyfishafa og fjöldatakmarkanir á útgefnum leyfum. Þá voru sektarákvæði gegn brotum á lögunum hækkuð.

Umrædd lög komu til kasta Hæstaréttar árið 1987. Í málinu var óumdeilt að ákærði hafði ekið farþegum á sendibíl, gegn gjaldi. Samkvæmt gildandi lögum var óheimilt að aka farþegum á leigubifreið gegn gjaldi, nema frá viðurkenndri bifreiðastöð. Slíkum ákvæðum var hins vegar ekki til að dreifa um sendibifreiðar. Hæstiréttur komst því að þeirri niðurstöðu með dómi nr. 101/1987 að ekki yrði annað ráðið en að hverjum sem er væri heimilt að stunda leiguakstur á sendibifreiðum. Var ákærði því sýknaður af kröfum ákæruvaldsins. 

Við þetta varð ekki unað. Að undirlagi hagsmunafélaga bifreiðastjóra samþykkti Alþingi því breytingu á lögum um leigubifreiðar árið 1988, sem tóku af öll tvímæli um þetta. Allir sem flyttu farþega gegn gjaldi skyldu skráðir á viðurkennda bifreiðastöð, óháð því hvort um leigu- eða sendibifreið væri að ræða. 

Á meðan framangreint frumvarp var til meðferðar hjá Alþingi komu gildandi lög aftur til kasta Hæstaréttar síðla árs 1987. Í málinu hafði umsjónarnefnd leigubifreiða, sem þá annaðist leyfisveitingar fyrir leigubifreiðastjóra, svipt bílstjóra atvinnuleyfi sínu. Ástæðan var sú að bílstjórinn var ekki aðili að bifreiðastjórafélaginu Frama. Niðurstaða meirihluta Hæstaréttar í dómi 239/1987 var sú að ekki hafi verið heimild til þess í þágildandi reglugerðum að takmarka atvinnufrelsi bílstjórans við stéttarfélagsaðild. Lagastoð hefði skort fyrir ákvörðuninni. 

Lögum um leigubifreiðar var því aftur breytt, til að bregðast við niðurstöðu Hæstaréttar og girða fyrir frelsið sem fyrir misgáning hafði verið leyft að þrífast. Frumvarp um heildarendurskoðun laganna var lagt fram og samþykkt árið 1989. Tilgangurinn var nú sá að reisa enn frekari aðgangshindranir, í þetta sinn með því að skilyrða akstursleyfin við aðild að stéttarfélagi, áskilja löggilta gjaldmæla og binda leyfisveitingu við þá sem höfðu akstur að aðalstarfi. Þá var tekin upp sú nýlunda að atvinnuleyfi væru einungis veitt einstaklingum og hver mætti aðeins hafa eitt gilt leyfi. Löggjafinn fór ekki í grafgötur með markmið lagasetningarinnar  sbr. greinargerð með frumvarpinu: 

„Nauðsynlegt er að lögfesta skýr ákvæði um þær takmörkunaraðferðir, sem þróast hafa, og ekki er ástæða til að bregða út af í meginatriðum.“

Frelsið kemur að utan 

Árið 1993 komu þessi lög til kasta Mannréttindadómstóls Evrópu. Dómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að lögbundin skylduaðild að stéttarfélögum bryti gegn ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu. Alþingi samþykkti því frumvarp um ný leigubifreiðalög árið 1995 þar sem skylduaðildin var felld úr gildi. Efnislega héldu fyrri aðgangshindranir um hámarksfjölda og stöðvarskyldu áfram gildi sínu.  

Fram til ársins 1999 voru gerðar minniháttar breytingar á gildandi lögum en það ár voru leyfisskilyrði milduð fyrir þá sem höfðu gerst sekir um refsiverð brot. Var það fyrsta skrefið í frelsisátt frá gildistöku laga um leigubifreiðar árið 1953, fyrir utan viðbrögð við dómi Mannréttindadómstólsins.  

Gildandi lög um leigubifreiðar eru frá árinu 2001. Lögin kveða á um hámarksfjölda og stöðvarskyldu, notkun löggiltra gjaldmæla og takmarkanir á rekstrarformi, líkt og eldri lög. Við gildistöku voru tekin upp þau nýmæli að afleysingabílstjórar þyrftu einnig að hafa tilskilin réttindi. Auk þessa voru kröfur til starfrækslu bifreiðastöðva verulega auknar og önnur leyfisskilyrði hert. 

Þetta ágrip sýnir að gildandi aðgangshindranir eru ekki komnar til fyrir tilviljun. Þær eru niðurstaða langrar, ötullar og árangursríkrar hagsmunagæslu félaga bifreiðastjóra. Þessi hagsmunafélög hafa átt greiðan aðgang að löggjafarvaldinu í gegnum tíðina. Tilgangurinn er að vernda og viðhalda þeim sérréttindum sem hafa áunnist og takmarka samkeppni með aðgangshindrunum nýliða inn í greinina. 

Nú liggur fyrir Alþingi frumvarp um heildarendurskoðun laga um leigubifreiðar. Þingið hefur einstakt tækifæri til þess að láta almannahagsmuni ráða för í þetta sinn. Í þágu þessa leggur Viðskiptaráð áherslu á þær athugasemdir sem þegar hafa komið fram, auk eftirfarandi tillagna.

Skilyrði atvinnuleyfa

Viðskiptaráð gerir athugasemdir við fyrirhugaða útgáfu atvinnu- og rekstrarleyfa. Skilyrðin, eins og þau birtast í 5. og 6. gr frumvarpsins, eru til þess fallin að viðhalda aðgangshindrunum inn í greinina og hamla samkeppni að óþörfu.

Því til viðbótar er tilefni til að vekja máls á ítarlegri samkeppnisgreiningu Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) frá árinu 2020. Í skýrslunni er fjallað sérstaklega um fyrirhugaða lagasetningu um leigubifreiðar, sem birtist í því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar. Í kafla 8.2.2 um leyfisskilyrði kemur fram að menntunarkröfur leyfishafa útheimti bæði talsverð tíma- og fjárútlát. Námskeiðsgjald samkvæmt verðskrá ökuskólans í Mjódd eru kr. 182.000,- en námskeiðið er samtals 21 klukkustund. 

Viðskiptaráð tekur undir það að æskilegt sé að leyfishafar geti tryggt eigið öryggi og farþega sinna. Það er því eðlilegt að gera kröfu um lágmarksþekkingu sem þjónar því markmiði, s.s. þekkingu í skyndihjálp, aðstoð við farþega með fatlanir o.þ.h. Aftur á móti er ýmislegt í kennsluskrá sem verður að teljast þessu óviðkomandi. Sem dæmi má nefna námskeið í fagmannlegri framkomu, hegðun, virkri hlustun og sjálfsmynd. Einnig námskeið fyrir rekstrarleyfishafa í bókhaldi, rekstri, almennri heilsueflingu og hreinlæti. OECD fær ekki séð hvernig þessi atriði séu nauðsynlegt skilyrði fyrir útgáfu atvinnuleyfis, þótt þau kunni að vera hagnýt. 

Viðskiptaráð tekur undir þessar athugasemdir. Það eru engin haldbær rök til þess að menntunarkröfur og námskeið séu dýrari, tímafrekari eða ítarlegri en nauðsyn krefur til þess að tryggja almannahagsmuni. Fyrirliggjandi tillögur skapa því óþarfa aðgangshindranir sem eru til þess fallnar að draga úr samkeppni og ábata fyrir bílstjóra og farþega. Ráðið leggur því til að í frumvarpinu komi skýrt fram að skilyrði um menntunarkröfur leyfishafa kveði einungis á um þætti sem varði beinlínis hæfni og öryggi við leigubifreiðaakstur. Hvað rekstrarleyfishafa snertir munu þeir eftir sem áður þurfa að halda bókhald og standa skil á sköttum og gjöldum eftir öðrum lögum.

Ráðið leggur til að ákvæði 1. tl. 2. mgr. 5. og 6. gr. laganna verði svohljóðandi:

Hefur viðeigandi starfshæfni eins og nánar skal kveðið á um í reglugerð. Í viðeigandi starfshæfni felst að viðkomandi hafi fullnægjandi ökuréttindi, hafi setið tilskilin námskeið um hæfni og öryggi við leigubifreiðaakstur og staðist próf.

Alvarlegar hömlur á rekstrarformi

Viðskiptaráð gerir alvarlegar athugasemdir við 6. tl. 2. mgr. 6. gr. og 5. mgr. sömu greinar frumvarpsins, sem kveður á um að rekstrarleyfishafi skuli einn vera skráður eigandi og umráðamaður fólksbifreiðar, auk þess að rekstrarleyfi verði einungis veitt einstaklingum. Þá er kveðið á um að engum megi veita fleiri en eitt rekstrarleyfi. Þessar fyrirætlanir eru ekki rökstuddar í greinargerð með frumvarpinu. 

Fyrirkomulagið gerir það að verkum að leyfishafar eru sviptir sjálfsákvörðunarrétti um rekstrarform sem hentar aðstæðum hverju sinni. Þetta kemur t.d. í veg fyrir stofnun félaga sem annast innkaup, viðhald, bókhald, tryggingar og endurnýjun leigubifreiða. Leyfishafar verða að vera einyrkjar. Þetta gagnast engum. 

Án þessara takmarkana gætu leigubifreiðastjórar, eða félög þeirra, augljóslega notið góðs af því að gera magninnkaup á leigubifreiðum, skipta út bifreiðum sem þarfnast viðhalds hverju sinni, notið betri kjara af tryggingum með stærri samningum, deilt kostnaði af bókhaldi, aðkeyptri ráðgjöf, skrifstofu- og kaffiaðstöðu o.s.frv. Áhrifin eru þau að enginn möguleiki er fyrir leyfishafa að njóta stærðarhagkvæmni, draga úr áhættu og lækka kostnað með því að veita þjónustu sína í félagi við aðra. 

Fyrirkomulagið eykur kostnað leyfishafa og dregur þar með úr ábata þeirra sjálfra og neytenda. Á hinn bóginn mætti vænta þess að með aukinni hagkvæmni yrði meira til skiptanna á markaði með leigubifreiðaþjónustu, bílstjórum og neytendum til hagsbóta. 

Viðskiptaráð telur engin haldbær rök fyrir því að útgáfa rekstrarleyfa sé bundin við einstaklinga eða að hömlur séu settar á félagaform. Æskilegt væri að félög gætu fengið slík rekstrarleyfi útgefin, enda tryggt að bílstjórar á þeirra vegum uppfylltu áfram eðlilegar lágmarkskröfur við útgáfu atvinnuleyfa.

Viðskiptaráð leggur til að 6. gr. frumvarpsins verði svohljóðandi:

6. gr.
Rekstrarleyfi.

Hver sá sem stundar rekstur leigubifreiða samkvæmt lögum þessum skal hafa til þess rekstrarleyfi.
Sá einstaklingur sem fullnægir öllum eftirtöldum skilyrðum getur fengið rekstrarleyfi samkvæmt lögum þessum:

1. Hefur lögheimili innan Evrópska efnahagssvæðisins og starfsstöð hér á landi sem er virk og traust. Frá þeirri starfsstöð skal starfseminni vera stjórnað og þar skulu öll grunnviðskiptaskjöl er varða reksturinn vera geymd og aðgengileg.
2. Hefur viðeigandi starfshæfni eins og nánar skal kveðið á um í reglugerð. Í viðeigandi starfshæfni felst að viðkomandi hafi fullnægjandi ökuréttindi, hafi setið tilskilin námskeið sem varði hæfni og öryggi við leigubifreiðaakstur og staðist próf.
3. Hefur gott orðspor. Við mat á góðu orðspori ber að líta til þess hvort viðkomandi hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi sem gefur tilefni til að draga í efa hæfni hans til að starfa sem leigubifreiðastjóri eða sem gefur til kynna að viðkomandi njóti ekki nauðsynlegs trausts til að geta gegnt starfanum. Hafi brot verið smávægilegt eða fimm ár liðin frá uppkvaðningu dóms eða frá viðurlagaákvörðun er heimilt að veita leyfi. H afi brot verið stórfellt og varðað XXIII. kafla almennra hegningarlaga skal ekki veita leyfi fyrr en að tíu árum liðnum frá uppkvaðningu dóms. Hafi brotið varðað við XXII. kafla almennra hegningarlaga skal ekki veita leyfi. Samgöngustofu er heimilt að afla upplýsinga úr sakaskrá um það hvort umsækjandi hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi. Ráðherra er heimilt í reglugerð kveða á um að tiltekin brot eða tilteknir brotaflokkar skuli ekki hafa áhrif á mat á góðu orðspori.
4. Er fjár síns ráðandi.
5. Er ekki í vanskilum við opinbera aðila vegna opinberra gjalda.
6. Hefur náð 21 árs aldri og haft ökuréttindi fyrir B-flokk í minnst þrjú ár.
7. Er skráður eigandi eða umráðamaður fólksbifreiðar sem skráð er hér á landi, tryggð viðeigandi ökutækjatryggingu og viðkomandi hyggst nýta til reksturs leigubifreiðar.

Rekstrarleyfi má veita félögum sem uppfylla skilyrði 1. tl. og 5. tl. 2. mgr. Starfsmenn slíkra félaga sem annast leigubifreiðaakstur skulu hafa til þess gild leyfi skv. 5. eða 6. gr. laga þessara eftir því sem við á.

Skilyrðum skv. 2. eða 3. mgr. verður leyfishafi að fullnægja allan leyfistímann. Geri hann það ekki ber honum skylda til að tilkynna um slíkt til Samgöngustofu.

Leyfisbréf samkvæmt ákvæði þessu skulu gefin út af Samgöngustofu. Leyfi skal gilda í fimm ár. Við endurnýjun leyfis skal leyfishafi leggja fram viðeigandi gögn sem sýna fram á að hann uppfylli enn skilyrði rekstrarleyfis.

Einstaklingar sem hafa rekstrarleyfi samkvæmt ákvæði þessu þurfa ekki jafnframt að hafa atvinnuleyfi skv. 5. gr. til að stunda leigubifreiðaakstur.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari reglur um leyfisveitingar samkvæmt ákvæði þessu, þ.m.t. um umsóknir um leyfi og þau gögn og vottorð sem fylgja skulu umsóknum eða Samgöngustofu er heimilt að afla vegna þeirra.

Löggiltir gjaldmælar

Viðskiptaráð ítrekar fyrri athugasemdir um löggilta gjaldmæla. Óþarft er að binda hendur leyfishafa um hvaða aðferð þeir nota til að ákvarða verð, svo framarlega sem þeir ástundi góða viðskiptahætti. 

Ráðið leggur til að 9. gr. frumvarpsins verði felld á brott.

Verði ekki fallist á þá tillögu er til vara lagt til að 9. gr. verði svohljóðandi:

9. gr.
Gjaldmælar og verðskrár.

Löggiltir gjaldmælar skulu vera í öllum leigubifreiðum sem seldar eru á leigu fyrir gjald sem tekur mið af ekinni vegalengd eða þeim tíma sem ferðin tekur. Um löggildingu gjaldmæla og eftirlit með þeim fer eftir lögum um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn og reglugerðum sem settar eru á grundvelli þeirra.

Þrátt fyrir 1. mgr. er heimilt að aka án gjaldmælis ef verð er ákveðið á sanngjarnan og fyrirsjáanlegan hátt. Rekstrarleyfishafi eða eftir atvikum atvinnuleyfishafi ber sönnunarbyrði um að verð sé ákvarðað á sanngjarnan og fyrirsjáanlegan hátt.

Þegar ekið er samkvæmt gjaldmæli skal verðskrá ávallt vera áberandi og aðgengileg viðskiptavinum áður en farið er inn í bifreiðina.

Þegar ferð er seld á grundvelli 2. mgr. skulu forsendur sem verð byggist á vera aðgengilegar viðskiptavini þannig að ljóst sé með hvaða hætti verðlagning er ákveðin.

Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um með hvaða hætti verðskrá skuli vera aðgengileg viðskiptavinum. Þá er ráðherra heimilt að kveða á um ólíkar kröfur til aðgengi verðskráa eftir því hvort bifreið er búin gjaldmæli eða ekki.

Neytendastofa fer með eftirlit með verðupplýsingum leigubifreiðaþjónustu samkvæmt lagagrein þessari.

Niðurlag 

Sem fyrr greinir vísast til fyrri umsagna ráðsins hvað varðar önnur atriði, eftir því sem við á[1]. Leigubifreiðaþjónusta er dýr á Íslandi. Þrátt fyrir það eru kjör leigubílastjóra rýr, en þeir virðast oft sitja auðum höndum á virkum dögum á meðan þeir anna ekki eftirspurn á frídögum. Óþörf vistarbönd þjóna hvorki hagsmunum bílstjóranna sjálfra né neytenda. Tímabært er stíga skrefið til fulls, án sérstakra ívilnana eða takmarkana, öllum til hagsbóta.

Viðskiptaráð leggur til að frumvarpið nái ekki fram að ganga öðruvísi en fallið verði frá íþyngjandi skilyrðum sem hindra markmið laganna um aukið frjálsræði og samkeppni á leigubifreiðamarkaði hér á landi.

[1] Umsögn Viðskiptaráðs (dags. 10. janúar 2020) um frumvarp til laga um leigubifreiðaakstur (mál nr. 421)
[1] Umsögn Viðskiptaráðs (dags. 5. nóvember 2020) um frumvarp til laga um leigubifreiðaakstur (mál nr. 10)