Sameiningin sem endaði ofan í skúffu

Ásta S. Fjeldsted, framkvæmdastjóri Viðskiptaráðs, fjallar um áform stjórnvalda um sameiningu stofnana sem döguðu uppi að lokum

Árið 2013 lagði svonefndur hagræðingarhópur þáverandi ríkisstjórnar fram 111 tillögur er skyldu auka framleiðni og skilvirkni í ríkisrekstri. Markmið tillagnanna var einkum að „gera ríkisbúskapinn sjálfbæran til lengri tíma“ en þá var skuldsetning ríkissjóðs töluverð og fyrirséðar aukningar í útgjöldum, ekki síst vegna breyttrar aldurssamsetningar þjóðarinnar. Hagræðingarhópurinn lagði ekki áherslu á beinar niðurskurðartillögur „heldur á kerfisbreytingar sem beindust að breytingum á áherslum, aðferðum og skipulagi“ og gætu stuðlað að varanlegri hagræðingu og auknum árangri til lengri tíma. Ekki liggur fyrir mat á framgangi eða árangri tillagnanna, sem þó hefði verið ákjósanlegt. 

Töluvert var um sameiningartillögur frá hópnum og má þar sem dæmi nefna sameiningu embætta Ríkisskattstjóra og Tollstjóra sem og Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins, sem nú hafa verið framkvæmdar. Auk þeirra var tillaga, sem þó hefur ekki enn komist í framkvæmd, sem fólst í að skoða valdmörk og verkefni Póst- og fjarskiptastofnunar og Samkeppniseftirlitsins út frá hugsanlegri sameiningu embættanna. Tillagan varð að sérstöku verkefni sem utanaðkomandi ráðgjafar voru fengnir til að vinna.  

Fyrst vann lögmannsstofan Juris (Páll Ásgrímsson hdl.) minnisblað fyrir innanríkisráðuneytið um hugsanlega sameiningu og í kjölfarið fékk iðnaðar- og viðskiptaráðherra ráðgjafafyrirtækið Capacent til að vinna fýsileikagreiningu á sameiningunni. Í minnisblaði Páls Ásgrímssonar var lagt til að unnið yrði að sameiningu Samkeppniseftirlitsins, Póst- og fjarskiptastofnunar og Orkustofnunar. Jafnframt var lagt til að eftirlit með ákvæðum fjölmiðlalaga, yrði fært til hinnar sameinuðu stofnunar í heild eða að hluta og að þau verkefni Neytendastofu sem lúta að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðar færðust á síðari stigum til sameinaðrar stofnunar. Í fýsileikagreiningu Capacent var komist að sömu niðurstöðu að viðbættri Fjölmiðlanefnd og tilgreint var raforkueftirlit Orkustofnunar.    

Raktir voru helstu kostir og tækifæri sameiningarinnar sem lægju m.a. í aukinni samvinnu sérfræðinga með meiri breidd og dýpt í þekkingu, sameiginlegri stefnumörkun og framtíðarsýn, hagkvæmari verkefnaskiptingu, bættu stjórnskipulagi og stjórnunaraðferðum, bættum samskiptum og upplýsingagjöf. Jafnframt var farið yfir helstu álitamál og ógnanir sameiningar en ljóst var að ekki er um einfalt verkefni að ræða með innbyrðis ólíkri stofnanamenningu og vinnubrögðum. Því væri mikilvægt að standa rétt að málum og vinna í samvinnu og sátt við starfsfólk, tryggja að fjármagn yrði ekki skorið niður við sameininguna, ekki yrði dregið úr sérfræðistörfum og þjónustu og að eftirlit og aðhald með samkeppnismálum og hagsmunum neytenda myndi ekki skerðast heldur. 

Rökin voru sterk og áform iðnaðar- og viðskiptaráðherra um sameiningu lágu skýr fyrir. Því voru það ákveðin vonbrigði þegar ráðherrann í sjónvarpsviðtali þann 17. ágúst 2016 gerði grein fyrir því að hætt yrði við sameininguna. Tímasetningin væri ekki heppileg, kjörtímabilinu væri að ljúka og þrátt fyrir að verkefnið hefði unnist mjög vel þá væri um flókið mál að ræða og vanda þyrfti til verka.  

Breytingar á fjarskiptamarkaði kalla á breytt stofnanaumhverfi  

Til viðbótar við það sem fram kom í tillögum hagræðingarhópsins, hafa miklar breytingar orðið á fjarskiptamarkaði hér á landi og virk samkeppni verið þar um árabil. Almennar samkeppnisreglur hafa tekið við af sértækum reglum og því ekki lengur ástæða til þess að sértækar samkeppnisreglur gildi umfram hinar almennu. Þegar þannig háttar til eru rök fyrir sameiningu stofnana enn sterkari.  

Ljóst er að töluverð skörun er á verkefnum Póst- og fjarskiptastofnunar og hinna stofnananna, bæði Samkeppniseftirlitsins, og Neytendastofu. Á þetta hafa fyrirtæki bent sem lúta eftirliti þessa stofnana en dæmi eru um mál sem velkst hafa á milli þeirra og haft neikvæð áhrif á uppbyggingu markaðarins (sjá til að mynda umsagnir Sýnar hf. og Símans við drög að breytingum á fjarskiptalögum). Betur færi að þessi mál væru skoðuð af einu og sama stjórnvaldinu sem myndi tryggja skjótari og skilvirkari meðferð mála. 

Tæp fjögur ár eru liðin síðan iðnaðar- og viðskiptaráðherra setti fram fyrrgreindar tillögur, en ekkert hefur spurst frekar til þessara áforma. Á sama tíma hefur hið opinbera haldið áfram að vaxa og þeir sem ákvörðunarvaldið hafa, ekki sett hagræðingar á dagskrá svo um muni.  

Hið opinbera blés út 

Frá því hagræðingartillögurnar 111 voru kynntar árið 2013 til og með 2018 hefur fjöldi stöðugilda hjá hinu opinbera aukist um 6% eða rúmlega 2.100 störf (sjá mynd 1). Hafa þau ekki verið fleiri frá því Viðskiptaráð hóf samantekt á tölum um opinbera starfsmenn sem byggir á upplýsingum frá Fjármálaráðuneyti og Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Tölur þessara aðila fyrir árið 2019 liggja ekki fyrir. Hins vegar liggja fyrir tölur Hagstofunnar um fjölda starfandi árið 2019 sem sýna, að opinberum starfsmönnum fjölgaði um liðlega 4,2% á því eina ári 2019 eða um tæplega 2.300 manns á sama tíma og fjöldi starfa á einkamarkaði dróst saman um 2,6% eða tæplega 3.900 manns.  

Með þessu er ekki sagt að þessi viðbótar opinberu störf séu óþörf og mörg þeirra einkum í heilbrigðis-, félags- og menntunargeiranum stuðla að betra samfélagi. En sem fámennt samfélag og ekki síst á samdráttartímum verðum við að vera vakandi fyrir því að ekki sé verið að sóa dýrmætum mannauði. 

Mynd 1: Stöðugildum hjá hinu opinbera fjölgaði á góðæristímum.

Nú hafa aðstæður breyst á örskömmum tíma. Ísland og heimurinn allur horfir fram á eitt skarpasta samdráttarskeið í sögunni. Alls staðar þarf að horfa til tækifæra til að gera betur og á það við um hið opinbera jafnt sem einkageirann. Af mörgu er að taka – en það liggur beint við að þegar búið er að ráðast í jafnviðamiklar greiningar og gert var í ofangreindu tilfelli af hálfu hagræðingarhóps ríkisstjórnar Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar ásamt ráðgjafarfyrirtækjum og sérfræðingum, að skoða  gaumgæfilega hvort ekki séu þar umbótatækifæri sem ráðast megi í nú.  

Kostnaður skattgreiðenda meiri á Íslandi en í fjölmennari ríkjum 

Það gefur augaleið að örríki eins og Ísland ber hlutfallslega hærri kostnað af því að halda uppi stofnanakerfi hins opinbera en fjölmennari ríki. Hlutfallslegur kostnaður skattgreiðenda af rekstri hinna ýmsu stofnana er þannig mun meiri á Íslandi en í fjölmennari ríkjum. Þetta birtist m.a. hjá hinu opinbera í því að hlutfall stjórnenda af starfsmönnum er hærra þar en almennt á vinnumarkaði eða 14%, sem er meira en tvöfalt hærra en meðaltalið (6%) (sjá launarannsókn Hagstofunnar, 2018). Mikilvægt er í þessu samhengi að skilja á milli umræðu um hagkvæmni annars vegar og þjónustu hins vegar og ekki er verið að draga í efa mikilvægt hlutverk sem margar ríkisstofnanir sinna, heldur verið að benda á að fórnarkostnaður smæðarinnar er hér hærri kostnaður skattgreiðenda.  

Með sameiningum smærri stofnana í stærri rekstrareiningar má vinna gegn þessum áhrifum, en ávinningur sameininga kom skýrt fram í úttekt Samráðsvettvangs um aukna hagsæld á íslenska stofnanaumhverfinu, árið 2013. Þar sýndu gögn að fjöldi og smæð stofnana á Íslandi drægi úr sérhæfingu starfsfólks og gæðum veittrar þjónustu. Að stærri stofnanir hafi meiri burði til þess að sinna kjarnaverkefnum stofnananna og uppfylla kröfur stjórnsýslulaga. Smáar stofnanir geti jafnframt átt erfitt með að laða til sín hæft starfsfólk, þar sem hætt er við faglegri einangrun og starfsframa möguleikar innan stofnunar takmarkaðir.  

Mynd 2: Úr úttekt Samráðsvettvangs um aukna hagsæld sem sýndi fram á kosti sameininga skattaembætta, með uppfærðum árangurstölum úr erindi ríkisskattstjóra á Viðskiptaþingi 2015.

Reynslan sýnir að vel útfærðar sameiningar skila margvíslegum ávinningi, ekki síður faglegum en fjárhagslegum. Fækkun skattstjóraembætta úr tíu í eitt árið 2010 skilaði faglegum ávinningi: afgreiðslutími kæra styttist um 69% á fyrstu fimm árunum, afgreiðslutími erinda styttist um 77% og 98% starfsfólks voru ánægð með sameininguna. Sömu sögu má segja þegar lögregluembætti höfuðborgarsvæðisins voru sameinuð í eitt árið 2006, en þá jókst hlutfall upplýstra mála um 29% á fyrstu sex árunum, eignaspjöllum fækkaði um 40% og ánægja með störf lögreglunnar jókst um 5% á sama tímabili. Bættur árangur þessara embætta náðist á sama tíma og opinber fjárframlög til beggja stofnana drógust saman. Sameiningar snúast því ekki síður um að bæta þjónustu en að auka hagkvæmni. 

Þróunin í Evrópu er fækkun og stækkun stofnana  

Ýmis rök mæla með því að ríkisstofnanir séu sameinaðar, en vanda þarf til markmiðasetningar, framkvæmdar og mats á árangri. Misjafnt er eftir ríkjum hvaða fyrirkomulag er talið best í þessu samhengi. Alþjóðleg þróun og nýlegar breytingar á fyrirkomulagi eftirlitsstofnana í hinum ýmsu ríkjum í Evrópu styðja þá niðurstöðu að eitt og sama stjórnvaldið geti farið með marga málaflokka. Þróunin í mörgum ríkjum Evrópu er í átt til sameiningar verkefna með fækkun og stækkun stofnana. Má þar nefna t.a.m. að í Finnlandi runnu Neytendastofa og Samkeppniseftirlitið saman árið 2013 og sömu stofnanir í Danmörku árið 2013. Á Spáni var sex sérhæfðum stjórnvöldum rennt saman við Samkeppniseftirlitið þar í landi árið 2013 og sama ár var Samkeppniseftirlitið í Hollandi sameinað póst- og fjarskiptaeftirliti og neytendaeftirliti.  

Kostir fjölþættra stofnana fyrir minni ríki  

Hægt er að færa rök með og á móti sameiningum stofnana, enda enginn sem leggur til að sameina allar stofnanir, og fræðimönnum ber ekki saman um kosti og galla sameininga. Í því sambandi er vert að vísa í skrif Frederic Jenny, sem er prófessor í hagfræði við Viðskiptaháskólann ESSEC í París og formaður samkeppnisnefndar OECD. Samkeppniseftirlitið á Íslandi hefur vísað í þennan sama Frederic í umsögn sinni um breytingar á samkeppnislögum í samráðsgátt stjórnvalda. Sömuleiðis vísaði eftirlitið ítrekað til OECD og starfa samkeppnisnefndar OECD í andsvörum sínum við hugmyndir um sameiningu stofnana þegar þær voru settar fram árið 2016. Í grein sinni The institutional design of Competition Authorities: Debates and Trends, fjallar Frederic Jenny um kosti og galla sameiningar samkeppniseftirlits og eftirlitsstofnana sem ná yfir afmörkuð svið (e. sectoral). Það ráðist af stærð ríkja, en að minni ríki eigi oft í erfiðleikum með að reka aðskildar sérstofnanir, og að hagkvæmni stærri eininga (e. economies of scale) geti ráðið niðurstöðunni um að horfa til sameininga stofnana.  

Ísland ætti að vera gott dæmi um lítið land þar sem þessi sjónarmið Jenny eigi við. Þá fjallar Jenny jafnframt um tiltekin lönd og þá þróun sem átt hefur sér stað í orku- og fjarskiptageiranum, aukin markaðsvæðing og ógleggri skil milli fjarskipta og stafrænna samskipta. Sú þróun krefjist betri samhæfingar milli sviða. Vissulega hafi verið þörf fyrir sérhæfðar stofnanir á þeim tíma er samkeppni og tækni voru að þróast í en með tímanum hafi sú þörf minnkað og sameinaðar stofnanir svari betur breyttum aðstæðum.  

Erfitt er að sjá að ofangreind rök eigi ekki líka við um stöðuna hérlendis.  

Fyrirætlanir um sameiningar fóru niður í skúffu 

Nú eru liðin sjö ár frá því hagræðingarhópurinn lét til sín taka og hafa sumar tillögur hans verið innleiddar þó ekki liggi fyrir heildaryfirlit um það. Mikilvægt er að verkaskipting og dreifing stofnanna sé í reglubundinni skoðun og er fyllsta ástæða til að fylgjast náið með árangri þeirra sem sameinaðar hafa verið, t.d. embætti Tollstjóra og Ríkisskattstjóra sem og Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Ánægjulegt er að sjá að í nýlegri skýrslu Ríkisendurskoðunar frá því í ár um embætti ríkislögreglustjóra er m.a. spurt hvort þeim kostnaði sem fer í rekstur lögregluembætta landsins sé best varið í því skipulagi sem nú er til staðar. Slík reglubundin skoðun er nauðsynleg – í opinberum rekstri sem og einkarekstri. 

Varðandi sameiningu Samkeppniseftirlitsins, Póst- og fjarskiptastofnunar, Neytendastofu og raforkueftirliti Orkustofnunar er ljóst að ekki var fallið frá málinu á þeim grunni að óskynsamlegt væri að sameina umræddar stofnanir – heldur þótti tímasetningin ekki hentug. Nú eru breyttir tímar. Samdráttarskeið blasir við, útgjöld ríkisins og skuldir stóraukast. Vissulega hefði verið heppilegra að sameiningin hefði átt sér stað þegar aðstæður á vinnumarkaði voru hagstæðari atvinnuleitendum. En það leysir stjórnvöld ekki undan þeirri skyldu að fara vel með almannafé og bæta rekstur stofnana.  

Tími skynsamlegra hagræðingartillagna er kominn. Látum ekki þá góðu vinnu sem unnin var í því dæmi sem hér var rakið fara í súginn. Veldur hver á heldur og læra þarf af þeim stjórnendum hins opinbera sem náð hafa góðum árangri í sameiningum stofnana. Höldum áfram og aukum skilvirkni og gæði í opinberu eftirliti.  

Greinin birtist fyrst í sumarhefti Þjóðmála.

Tenglar

    Tengt efni

    Skilvirkni og hagkvæmni í þágu atvinnulífs og neytenda

    Opinberar stofnanir ættu að vera færri frekar en fleiri, umfang þeirra nægilegt ...
    12. nóv 2020

    Vopn gegn sameiginlegum óvini

    Viðskiptaráð Íslands hefur tekið saman mögulegar aðgerðir og það sem þarf að ...
    10. mar 2020

    Góðar aðgerðir sem duga skammt

    Viðskiptaráð fagnar þeim aðgerðum sem kynntar hafa verið vegna kórónuveirunnar ...
    24. mar 2020