Ekki svigrúm til aukinna útgjalda

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar fjármálaáætlun fyrir árin 2023-2027.

Í framlagðri áætlun kemur fram að útgjaldaáætlun ríkissjóðs grundvallist á markmiðum fjármálastefnu 2022-2026 og fjárlögum fyrir árið 2022 og því eiga fyrri umsagnir1 ráðsins um þau mál enn við að miklu leyti. Viðskiptaráð vill því koma á framfæri eftirfarandi atriðum hvað varða ríkisfjármálin á næstu árum: 

• Þrátt fyrir bættar efnahagshorfur má enn lítið út af bregða í ríkisfjármálum. 
• Undirliggjandi halli ríkissjóðs er ein helst ástæða skuldasöfnunar hins opinbera næstu árin. 
• Hagræða þarf í rekstri og hamla útgjaldaaukningu til að stöðva vöxt skuldahlutfallsins. 
• Þensluáhrif í ríkisfjármálum birtast skilmerkilega á mælikvarða hagsveifluleiðrétts frumjafnaðar og slaki í ríkisfjármálum verður enn töluverður árið 2023. 
• Stefnt er að því að endurvirkja tölulegar fjármálareglur frá og með árinu 2026 en til þess að þau áform gangi upp er brýnt að hið opinbera auki aðhald í ríkisfjármálum og freistist ekki til að slá vandanum sem felst í endurupptöku þeirra á frest. 
• Verðbólga hefur ekki verið hærri í rúman áratug og að öðru óbreyttu stuðlar ríkið að meiri þenslu og hærri verðbólgu. 
• Launahækkanir hins opinbera eru umfram það sem samræmist verðstöðugleika en þær þurfa að vera í samræmi við framleiðnivöxt og verðbólgumarkmið Seðlabankans. 
• Fjárfesting hins opinbera þarf að vera sveiflujafnandi og vinna á móti efnahagssveiflum. 

Ekki svigrúm til aukinna útgjalda 

Í kjölfar útbreiðslu kórónuveirunnar hér á landi steig ríkið inn í fordæmalausar efnahagsaðstæður og veitti mótspyrnu gegn atvinnuleysi og samdrætti í efnahagslífinu. Tölulegum fjármálareglum var því kippt úr sambandi og svigrúm veitt til sértækra ráðstafana. Viðskiptaráð hvatti ríkið til slíkra aðgerða á sínum tíma en líkt og vikið var að í umsögn ráðsins um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2022 virðist ríkið hafa teygt sig yfir brún þess sem er skynsamlegt með hallarekstri ríkissjóðs. 

Fyrir faraldurinn, eða árið 2019, var undirliggjandi afkoma hins opinbera þegar orðin neikvæð um 2,2%. Þá, samkvæmt útreikningum fjármálaráðs í álitsgerð þess, var undirliggjandi hallarekstur hins opinbera auk þess til staðar árin 2020 og 2021, þrátt fyrir að allar beinar ráðstafanir vegna kórónuveirunnar og sjálfvirka sveiflujöfnunin séu teknar út fyrir sviga. Ekki er fyrirséð að þessi vandi verði leystur á næstu árum samkvæmt fjármálaáætlun en undirliggjandi hallarekstur ríkissjóðs er helsta ástæða skuldasöfnunar hins opinbera fram til ársins 2025. 

Það er deginum ljósara að hagkerfið kemur mun betur undan faraldrinum en flestir spáðu og þorðu að vona en til að mynda gefa hagtölur, framlögð fjármálastefna og afkoma ríkissjóðs slíkt til kynna. Þrátt fyrir að bæði ríki og sveitarfélög muni koma til með að draga úr hallarekstri sínum á næstu árum er ekkiunnt að tala um aðhald ríkisfjármála í þeim skilningi að stigið verði á bremsuna. Rammasett útgjöld eru aukin um 2,2% á föstu verðlagi milli gildandi fjárlaga 2022 og ársins 2023 og er„aðhaldið“í ríkjandi hallarekstri til þess fallið að þenja hagkerfið þó svo áhrifin fari dvínandi.Merkja má þensluáhrifinskilmerkilega á mælikvarða hagsveifluleiðrétts frumjafnaðar (mynd 2) en þar má sjá að slaki í ríkisfjármálum verður enn töluverður árið 2023.Þessi mikli slaki á ríkisfjármálum sést líka í því að framleiðsluspennan á næsta ári, þ.e. hversu mikið hagkerfið framleiðir í hlutfalli við undirliggjandi framleiðslugetu, verður ekki langt frá þeirri spennu sem ríkti árið 2017, eða -2%. Á sama tíma verður uppsöfnuð breyting hagsveifluleiðrétts frumjafnaðarfrá árinu 2017neikvæð um5% af VLF. Hér er einnig rétt að nefna að aukinn halli þýðir auknar skuldir sem kallar á hærri vaxtagjöld en þau verða 76 ma.kr. á næsta ári og fara hækkandi á tímabilinu.

Aukið aðhald í ríkisfjármálum nauðsynlegt ef endurupptaka fjármálareglna á að ganga í garð 

Í lögum um opinber fjármál er kveðið á um fjármálareglur af tvennum toga sem gegna því hlutverki að stuðla að stefnufestu í stjórn opinberra fjármála. Fyrri tegund fjármálareglnanna eru tölusett skilyrði um afkomu, skuldahlutfall og skuldaþróun. Líkt og er tekið fram í fjármálaáætlun eru þessar tölulegu reglur ákveðnar lágmarkskröfur sem gerðar eru til þróunar opinberra fjármála. Þar með er þó ekki átt við að haga skuli rekstri hins opinbera þannig að reglunum sé naumlega mætt heldur skuli vera svigrúm til staðar til að auka opinber útgjöld í niðursveiflum og styðja við hagkerfið þegar þörf er á. 

Í heimsfaraldrinum var skilyrðum um afkomu, skuldahlutfall og skuldaþróun vikið til hliðar til ársloka 2025. Hið opinbera taldi nauðsynlegt að hafa svigrúm umfram það sem reglurnar gefa, bæði hvað varðar afkomu og skuldahlutfall, til að auka útgjöld ríkissjóðs. Stjórnvöld telja að hægt verði að virkja fjármálareglurnar að nýju frá og með árinu 2026. 

Skuldareglan krefst þess að heildarskuldir hins opinbera, eins og þær eru skilgreindar í lögunum, skulu vera lægri en 30% af VLF. Í framlagðri fjármálaáætlun er fjallað ítarlega um hvers vegna bætt afkoma hins opinbera muni gera kleift að setja fjármálareglur aftur í gildi árið 2026. Bætt skuldahlutfall er helst tilkomið vegna batnandi efnahagshorfa og miðað við forsendur áætlunarinnar stöðvast vöxtur skuldahlutfallsins árið 2025, eða ári fyrr en stefnumið fjármálastefnu gerir kröfu um, og mun þá standa í 44% af VLF út áætlunartímabilið. Þar sem skuldahlutfallið verður um 14 prósentustigum yfir reglu árið 2026 mun reyna á skuldalækkunarregluna. Hún gerir kröfu um að skuldir umfram hámark skuldareglunnar lækki um 5% að meðaltali árlega frá og með árinu 2027. Ljóst er að slíkt getur reynst erfitt en Viðskiptaráð telur brýnt að hið opinbera freistist ekki til að slá skuldalækkunarreglunni á frest og dragi fremur hraðar út útgjöldum sínum. Mikilvægt er að ná skuldum innan marka skuldareglunnar sem allra fyrst. 

Til viðbótar við skuldaregluna og skuldalækkunarregluna er afkomuregla sem kveður á um að afkoma hins opinbera megi ekki vera neikvæð um meira en sem nemur 2,5% af VLF frá og með árinu 2026 og heildarafkoma skal vera í jafnvægi á hverju fimm ára tímabili eftir það. Afkomuhorfur fjármálaáætlunar gera ráð fyrir því að halli ríkissjóðs verði innan marka reglunnar sem hlutfall af VLF frá árinu 2024. Hvað varðar jafnvægi heildarafkomunnar til fimm ára þá er ljóst að þar sem áætlaður samanlagður halli ríkissjóðs árin 2026 og 2027 nemur um 1,7% af VLF mun afkoman þurfa að vera verulega jákvæð árin 2028-2030 til að reglan sé uppfyllt. Viðsnúningurinn í rekstrinum á þeim árum þarf því að vera umtalsverður og afkoma hins opinbera að vera jákvæð um 0,6% af VLF að jafnaði. 

Samantekt á tölusettum fjármálareglum hér að framan sýnir að brýn nauðsyn er á auknu aðhaldi í ríkisfjármálum til að reglurnar geti aftur tekið gildi. Þær ná út fyrir ramma framlagðrar áætlunar og til þess að hið opinbera standist þær þurfa ekki aðeins forsendur áætlunarinnar að ganga upp, heldur þarf framfylgd gildandi fjármálastefnu að vera í samræmi við áætlunina. Ljóst er að lítið má út af bregða en nú blasir við hætta á því að hið opinbera freistist til að fresta vandanum ef ekki verða stigin enn stærri skref í átt að auknu aðhaldi. 

Hvernig skal stöðva vöxt skuldahlutfallsins? 

Nú bíður stjórnvalda vandasamt og strembið verkefni við að stöðva vöxt skuldahlutfallsins og leysa skuldavandann sem má meðal annars rekja til fjárfrekra mótvægisaðgerða í faraldrinum. Af áætluninni að ráða er engin ný tekjuöflun boðuð en þess í stað er þunginn lagður á aukna skilvirkni í opinberum rekstri og jákvæð áhrif hagvaxtar á tekjur. Viðskiptaráð telur þó nauðsynlegt að gengið verði lengra ef stjórnvöldum er alvara með að stöðva vöxt skuldahlutfallsins og að í því samhengi sé brýnt að hamla útgjaldaaukningu um leið og hagrætt verður í ríkisrekstrinum. Verðbólga, sem mælist 7,2%, hefur ekki verið hærri í rúman áratug og að öðru óbreyttu stuðlar nú ríkið að meiri þenslu og enn hærri verðbólgu sem kallar á aðhaldssamari peningastefnu. Það er því ljóst að ekki er til staðar rúm til frekari halla á afkomu ríkissjóðs með eftirspurnarhvetjandi aðgerðum en slíkt kallar á þráláta skuldasöfnun, nema stuðlað sé að frekari tekjuöflun á móti. 

Ríkulegar launahækkanir hins opinbera raska verðstöðugleika  

Það vekur athygli Viðskiptaráðs að í framlagðri fjármálaáætlun er skýrt tekið fram að laun hafi ítrekað hækkað umfram það sem samræmist verðstöðugleika að undanförnu. Þá er það ekkert launungarmál að hið opinbera hefur leitt launahækkanir síðastliðin ár en laun þar hafa hækkað um 20% frá upphafi faraldursins samanborið við 12% hækkun á almenna vinnumarkaðnum. Að mati Viðskiptaráðs á hið opinbera ekki að leiða launahækkanir. Einkageirinn leiðir framleiðnivöxtinn sem er forsenda þess að launahækkanir skili sér í kaupmætti til lengri tíma og því er grunnforsenda efnahagslegs stöðugleika að einkageirinn leiði launaþróun. Launaþróun almennt, þar með talið hins opinbera, þarf að vera í samræmi við framleiðnivöxt og verðbólgumarkmið Seðlabankans, en launahækkanir á opinberum markaði eru órafjarri því. 

Í fjármálaáætlun er auk þess vikið að þeirra staðreynd að verri viðskiptakjör, þar á meðal vegna meiri verðhækkana innanlands en í viðskiptalöndum okkar og hækkandi hrávöruverðs í kjölfar innrásar Rússa í Úkraínu, draga úr möguleikum til launahækkana án þess að verðstöðugleika sé teflt í tvísýnu. Sé launakostnaður umfram það svigrúm sem framleiðni og viðskiptakjör mynda er hætt við því að atvinnuleysi aukist og verðbólga hækki enn frekar. Með versnandi verðbólguhorfum má vænta þess að vextir verði hækkaðir enn frekar í lok júnímánaðar. Það er því nauðsynlegt að verja kaupmátt í landinu með því að styðja við verðstöðugleika í stað þess að ráðast í ríflegar launahækkanir. Þannig má stuðla að lægra vaxtastigi en ella þegar fram í sækir. 

Nauðsynlegt er að draga úr umsvifum hins opinbera 

Á sama tíma og hið opinbera hefur leitt launahækkanir hefur opinberum starfsmönnum fjölgað töluvert. Frá árinu 2019 hefur starfandi hjá hinu opinbera fjölgað um 7,6% en starfandi einstaklingum á almennum vinnumarkaði fækkaði um 7,1%.  

Launaþróun og fjölgun opinberra starfsmanna að undanförnu felur í sér verulega áskorun fyrir ríki og sveitarfélög. Laun opinberra starfsmanna sem hlutfall af stærð hagkerfisins í alþjóðlegu samhengi gefur enn skýrari mynd af stöðunni. Nýjustu gögn benda til þess að launakostnaður opinberra starfsmanna hafi verið 16% af landsframleiðslu árið 2020 samanborið við 11% meðaltal ESB ríkja í OECD. Aðeins í Noregi var hlutfallið lítillega hærra. Hátt hlutfall launakostnaðar ber merki þess að laun opinberra starfsmanna eða umsvif hins opinbera, líklega hvort tveggja í senn, séu mun hærri hér en víðast hvar annars staðar.

Þar að auki er fyrirséð að launakostnaður hins opinbera af heildarútgjöldum þess mun vaxa enn frekar á næstu árum og ná sögulegu hámarki undir lok tímabilsins. Það liggur því í augum uppi að hið opinbera mun leika lykilhlutverk í kjarasamningum í haust en það er bæði gömul saga og ný að hækkun nafnlauna umfram það svigrúm sem er til staðar á hverjum tíma getur hæglega leitt til víxlverkunar launa og verðlags. Þannig yrði engum greiði gerður en slíkt myndi auka vaxtabyrði heimilanna enn frekar. 

Fjárfestingar þurfa að vera sveiflujafnandi 

Í umsögn Viðskiptaráðs um fjármálaáætlun 2022 – 2026 var réttilega bent á að fjárfesting hins opinbera dróst saman á árinu 2020 samhliða samdrætti landsframleiðslu. Þannig var opinber fjárfesting til þess fallin að ýkja niðursveifluna í hagkerfinu fremur en að draga úr henni. Ástæðan fyrir samdrættinum skýrist einna helst af óverulegri fjárfestingu ríkissjóðs en einnig vegna samdráttar í fjárfestingu sveitarfélaga, þrátt fyrir bætta afkomu. 

Í framlagðri fjármálaáætlun helst hlutfall fjárfestinga hins opinbera af VLF nokkuð stöðugt yfir tímabilið en merki eru um að fjárfestingar sveitarfélaga séu til þess fallnar að ýkja hagsveifluna fremur en að milda hana. Fjárfesting sveitarfélaganna sem hlutfall af rekstrartekjum var nokkurn veginn í sögulegu lágmarki í heimsfaraldrinum og lækkaði verulega frá 2018. Sveitarfélög þurfa að standa við lögbundna þjónustu við íbúa, sem krefst m.a. fjárfestingar og viðhalds innviða sem eru á ábyrgð sveitarfélaga. Fjárfesting sveitarfélaga, eins og ríkisins, getur gegnt sveiflujafnandi hlutverki og í uppsveiflu eins og nú þarf að gæta að því að hún auki ekki á spennuna í hagkerfinu. Með því er ekki sagt að sveitarfélög eigi að draga alfarið úr fjárfestingu heldur þurfa þau að forgangsraða í þágu nauðsynlegra verkefna og í takt við þróun efnahagsmála.  

Í umsögn Viðskiptaráðs um fjármálaáætlun 2022 – 26 var bent á að auka þyrfti aðkomu einkaaðila í fjármögnun og framkvæmd innviðaverkefna og ábata sem hlýst af slíkum samvinnuverkefnum. Í þeirri fjármálaáætlun var þó ekki einu orði vikið að þeim möguleika. Umbætur hafa þó orðið í þessum efnum og tekur Viðskiptaráð undir að samvinnuleið í uppbyggingu og fjármögnun innviðaverkefna tryggi að þjóðhagslega hagkvæmar framkvæmdir verði unnar fyrr en ella, líkt og er tekið fram í fjármálaáætlun 2023 – 27. Dæmi um slík verkefni eru m.a. Ölfusárbrú, Axarvegur, ný brú yfir Hornafjarðarfljót auk Sundabrautar. Viðskiptaráð fagnar því að stærstur hluti fjárfestingarinnar komi frá einkaaðilum og telur ráðið að megi ganga enn lengra í framkvæmdum og fjármögnun slíkra verkefna.