Fullkomin óvissa um kostnað ríkissjóðs

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar frumvarp til breytinga á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. 

Samantekt

• Endurgreiðslukerfi vegna kvikmyndagerðar þykir vel heppnað. Það er einfalt, skilvirkt og gegnsætt. Geiranum hefur vaxið fiskur um hrygg.
• Líta þarf til fleiri þátta en endurgreiðsluhlutfalls þegar samkeppnishæfni Íslands er metin.
• Gæta þarf þess að breytingar á kerfinu geri það ekki flóknara og óskilvirkara.
• Nauðsynlegar upplýsingar um kostnað og áhrif verði frumvarpið að lögum liggja ekki fyrir.
• Bein áhrif á ríkissjóð af núverandi endurgreiðslufyrirkomulagi virðast neikvæð.
• Frumvarpið kann að hafa neikvæð áhrif á smærri framleiðendur.
• Frumvarpið er ófjármagnað.
• Viðskiptaráð leggur til að tekið verði tillit til þessara athugasemda við afgreiðslu málsins.

Mikil gróska í kvikmyndagerð

Kvikmynda- og þáttagerð hefur farið mjög vaxandi, hvort sem litið er til fjölda verkefna eða fjárhæða. Þannig voru 24 verkefni sem nutu ívilnana árið 2011 en 70 verkefni árið 2021. Innlend verkefni hafa sérstaklega sótt í sig veðrið á undanförnum árum. 

Helstu kostir endurgreiðslukerfisins hérlendis gagnvart notendum þess hafa einkum verið þeir að það þykir gagnsætt, skilvirkt og einfalt. Ólíkt sambærilegum kerfum víða erlendis þykja skilyrði til endurgreiðslu ekki sérlega íþyngjandi, þótt kröfur séu gerðar um menningarlega skírskotun og þátttöku starfsliðs af EES-svæðinu. Þá hefur íslenskt framleiðslufólk verið eftirsótt. Skiptir þar máli fagmennska, þekking, reynsla og elja þeirra sem koma að framleiðslu og eftirvinnslu hérlendis. 

Almennt séð orkar tvímælis að veita tilteknum atvinnugreinum ívilnandi meðferð á meðan aðrar greinar njóta ekki sömu forréttinda. Hvað kvikmynda- og þáttagerð varðar er þó til þess að líta að alþjóðleg samkeppni er um að laða að sér verkefni og í þeirri samkeppni hefur ívilnunarkerfi verið talið skipta máli. Vaxandi umsvif benda þó ekki til þess að Ísland þyki ekki eftirsóknarvert til framleiðslu kvikmynda og sjónvarpsþátta.

Við mat á því hvort endurgreiðslukerfi teljist samkeppnishæft dugir ekki einvörðungu að horfa til endurgreiðsluhutfallsins. Umfjöllun í greinargerð þar sem vísað er til fyrirkomulags á Írlandi, Möltu og Bretlandi þarf að skoða í þessu samhengi. 

Gæta þarf þess að styrkleikar íslenska kerfisins, hvað varðar skýrleika og skilvirkni tapist ekki. Þannig þarf að vera auðvelt fyrir fyrirtæki að átta sig á hvað t.d. felist í ákvæðum um tökudaga og starfsmannafjölda og að ekki skapist aukið flækjustig og tafir í kerfinu við að meta hvort fyrirtæki uppfylli skilyrði til hærri endurgreiðslu. 

Óljóst áhrifamat 

Í greinargerð með frumvarpi því sem er hér til skoðunar er m.a. vísað til skýrslu Deloitte á hagrænum áhrifum endurgreiðslukerfis vegna kvikmyndagerðar frá maí 2021, en ekki verður séð að hún hafi verið birt í heild sinni. Þar segir að áætluð heildaráhrif á beinar skatttekjur ríkissjóðs séu um 1,7 til 2,1 ma. kr. árlega. Til samanburðar voru útgjöld ríkissjóðs vegna endurgreiðslna tæpir 2,4 ma. og rúmir 2,2 ma. kr. á árunum 2020 og 2021. Það er því ekki að sjá að breytingin hafi með beinum hætti jákvæð tekjuáhrif fyrir ríkissjóð. 

Í greinargerðinni segir að óbein og afleidd áhrif af kvikmyndaframleiðslu geti verið veruleg. Vísað er til þess að í skýrslu Hagfræðistofnunar frá 2006 hafi verið talið að ein króna í kvikmyndagerð skilaði 1,4 krónum annars staðar í hagkerfinu, og hvert starf 1,9 afleiddum störfum. Einnig er vísað í skýrslu Hagfræðistofnunar frá 2015 sem gerði úttekt á umfangi og áhrifum greinarinnar árið 2013, þegar endurgreiðsluhlutfallið var 20%, og komst að þeirri niðurstöðu að virðisaukinn þá hefði verið tæpur milljarður króna. Í þeirri skýrslu segir jafnframt: „Þótt algengt sé, getur verið varasamt að líta til óbeinna og afleiddra áhrifa kvikmyndagerðar. Er þá gert ráð fyrir að lítil sem engin starfsemi önnur hefði myndast ef ekki hefði verið fyrir kvikmyndagerð.“ 

Að því er næst verður komist hefur ekki verið gerð tilraun til að meta hvort ávinningur hagkerfisins aukist í takt við hærri endurgreiðslur, hvorki eftir að hlutfallið var hækkað í 25% árið 2016 né nú við gerð þessa frumvarps. Viðskiptaráð vill veg íslenskra fyrirtækja á þessu sviði sem mestan en bendir á að sýna þarf með haldbetri hætti hver ávinningurinn er af því að auka við núverandi endurgreiðslukerfi. 

Þá er ekki getið um möguleg neikvæð áhrif á smærri framleiðendur, einkum í ljósi þess að frumvarpið skekkir samkeppnisstöðu þeirra gagnvart þeim sem stærri eru. Til dæmis geta aukin umsvif stórra framleiðenda í skjóli hærri endurgreiðslna leitt til þess að þeir smærri geti síður keppt um framleiðslufólk, - búnað og aðra nauðsynlega þjónustu. 

Haldlausar áætlanir 

Ljóst er að samhliða verulega aukinni aðsókn í endurgreiðslur eykst kostnaður ríkissjóðs, en illa hefur gengið að áætla raunverulegt umfang kerfisins, ár fyrir ár. Í fjárlögum ársins 2020 var reiknað með 691 m.kr. framlagi úr ríkissjóði vegna endurgreiðslna. Niðurstaðan varð sú að 2.369 m.kr. voru endurgreiddar. Árið 2021 var reiknað með 300 m. kr. viðbót miðað við fjárlög 2020. Sú viðbót dugði ekki til, enda námu útgjöld ríkissjóðs á síðasta ári 2.218 m.kr vegna þessa. 

Nefnd um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar hefur þegar samþykkt eða veitt vilyrði fyrir útgjöldum úr ríkissjóði að fjárhæð rúmlega 1.331 m. kr. á þessu ári [1]. Samkvæmt gildandi fjárlögum nemur fjárheimildin 1.453 m. kr. Það er því útlit fyrir að samþykktar fjárheimildir muni ekki duga til að standa straum af endurgreiðslum á þessu ári, frekar en árin á undan. 

Í greinargerð segir að veita þurfi 300 m. kr. aukalega á ári úr ríkissjóði vegna frumvarpsins, en umfjöllunin ber með sér að sú fjárhæð sé ágiskun. Þá segir að í fjármálaáætlun 2023 til 2027 sé gert ráð fyrir þessum auknu útgjöldum, en þegar litið er til framkvæmdar síðustu ára er ljóst að sú upphæð dugir ekki til að standa straum af útgjöldum í óbreyttu kerfi. 

Vegna skorts á áhrifamati er fullkomin óvissa um kostnað ríkissjóðs verði frumvarpið að lögum. Hins vegar er engin óvissa um það að frumvarpið er ófjármagnað, bæði á þessu ári og inn í framtíðina. 

Viðskiptaráð leggur til að framangreindar athugasemdir verði teknar til skoðunar við afgreiðslu málsins. Brýnt er að kostnaður og ábati liggi fyrir, þ.m.t. haldbærar upplýsingar um ætluð óbein áhrif. 

[1] Samantekt - Endurgreiðslur til kvikmyndaverkefna á grundvelli laga nr. 43/1999 frá 2001 til 2021