Faglega og rekstrarlega sterk stjórn Landspítala gæti verið gæfuspor

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar frumvarp um stjórn Landspítala (mál nr. 11/2022). Viðskiptaráð gerir eftirfarandi athugasemdir við frumvarpið:

• Skýra þarf ábyrgðarsvið stjórnar og heimildir, bæði gagnvart ráðherra og forstjóra
• Skýra þarf hlutverk og val fulltrúa starfsmanna í stjórninni

Fela þarf stjórn ákvörðunarvald og skýra ábyrgð

Í greinargerð með frumvarpi því sem lagt hefur verið fram til umsagnar er farið yfir breytingar á lögum og stjórnskipulag Landspítalans síðustu áratugi. Þar er vísað í breytingar sem gerðar voru árið 2007, þegar ákveðið var að skýra hlutverk og ábyrgð forstöðumanns spítalans. Þar segir:

„Talið er að ákvörðun Alþingis um að leggja niður stjórn Landspítala með lögum 40/2007 um heilbrigðisþjónustu eigi að einhverju leyti rætur að rekja til umfangsmikilla breytinga sem gerðar voru á ríkisrekstri á áratugunum á undan. Víðtækar stjórnunarheimildir voru færðar til stofnana og talið er að með aukinni dreifstýringu hafi komið fram ýmsir vankantar í stjórnsýslukerfinu. Upp höfðu komið vandamál tengd stjórnun stofnana þar sem erfitt virtist vera vegna óskýrrar ábyrgðar að greina orsök vandans og grípa til viðeigandi aðgerða. Var talið augljóst að tilfærsla stjórnunarheimilda til stofnana gæti ekki skilað tilætluðum árangri nema ljóst væri hver bæri ábyrgð á því að þeim væri beitt á árangursríkan hátt og í samræmi við heimildir. Var tilgangur breytinganna því sú að undirstrika að staða forstöðumanna heilbrigðisstofnana, þ.m.t. Landspítala, væru sú sama og almennt gilti um forstöðumenn ríkisstofnana, þ.e. að þeir bæru ótvírætt óskipta ábyrgð gagnvart ráðherra, bæði á rekstri og þjónustu sinnar stofnunar, en faglegir yfirstjórnendur bæru ábyrgð á faglegri þjónustu gagnvart forstjóra.“

Síðan segir í greinargerð að með þessari breytingu sem lögð er til í frumvarpinu sé á vissan hátt verið að stíga til baka í þetta form sem aflagt var, eins og áður segir, vegna þess að óskýr ábyrgð á stofnuninni hafi leitt til þess að erfitt hefði verið að greina vanda sem að henni steðjaði og grípa til aðgerða.

Fjallað er um stjórnskipulag sjúkrahúsa á Norðurlöndunum, en Ísland sker sig úr að því leyti að ríkið kemur beint að rekstri Landspítalans hér, en annars staðar heyra spítalar undir sveitarstjórnarstigið og eru oftar en ekki reknir sem hlutafélög. Þar er stjórn því efst í skipuritinu og ræður forstjóra sem ber ábyrgð gagnvart henni.

Með þessu frumvarpi er gert ráð fyrir stjórn sem einhvers konar millistigi milli ráðherra og forstjóra. Stjórnin á að gera tillögu til ráðherra um forstjóra, að undangengnu mati hæfnisnefndar, sem ráðherra á svo að skipa. Stjórn á að taka ákvörðun um veigamikil atriði er varða rekstur og starfsemi, en þau eru ekki frekar skilgreind. Formaður á að gera ráðherra grein fyrir ýmsum atriðum er varða starfsemi og árangur, sem og frávik, bæði rekstrar- og faglega. Tekið er fram í greinargerð að ábyrgð forstöðumanns fari skv. 9. gr. laga um heilbrigðisþjónustu, þar sem vísað er í lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en þar er kveðið á um forstöðumaður beri ábyrgð á að stofnun starfi í samræmi við lög og önnur fyrirmæli, sem og rekstrarlega ábyrgð.

Það hefði verið gagnlegt að sjá í greinargerð hvernig skipurit slíkrar starfsemi liti út og nánari útlistun á skiptingu ábyrgðar og ákvörðunarvalds. Ekki verður annað séð, ef frumvarp þetta verður óbreytt að lögum, að það bjóði heim samskonar ástandi og varð til þess að fyrra fyrirkomulag var lagt af með lögum nr. 40/2007. Viðskiptaráð styður þau áform ríkisstjórnar að skipa stjórn yfir spítalann sem geti haft eftirlit með og stutt við starfsemi sjúkrahússins, en til þess að sú ráðstöfun nái tilgangi sínum, þarf að skýra betur ábyrgðarsvið hennar og heimildir, bæði gagnvart ráðherra og forstöðumanni. Ef skipa á stjórn yfir spítalann að norrænni fyrirmynd, eins og segir í stjórnarsáttmála, þyrfti því að ganga lengra en lagt er til með þessu frumvarpi og gera stjórn að raunverulegum æðsta ákvörðunaraðila spítalans og færa henni vald til að ráða forstjóra.

Skýra þarf ákvæði um aðkomu starfsmanna að stjórninni

Í 1. gr. frumvarpsdraganna er kveðið á um að starfsmenn skuli eiga tvo fulltrúa í stjórninni með málsfrelsi og tillögurétt, án atkvæðisréttar. Hlutverk þeirra er ekki skýrt frekar né heldur hvernig þeir skuli valdir, að öðru leyti en því að ráðherra skipi þá í stjórnina eins og aðra stjórnarmenn. Greinargerð er einnig fáorð um þetta. Nefnt er þar að í Svíþjóð sé oft um að ræða níu manna stjórnir, að meðtöldum fulltrúum starfsmanna.

Eftir því sem Viðskiptaráð kemst næst er útlistað í reglum sænskra yfirvalda hvernig viðkomandi starfsmenn skuli skipaðir og af hverjum. Þar er einnig ítarlega kveðið á um það undir hvaða fundarliðum starfsmenn eigi ekki rétt á setu á stjórnarfundum. [1] Þetta er meðal annars í vinnumarkaðs- og innkaupatengdum málum. Hvort tveggja frumvarpið og greinargerð eru hljóð um þessi atriði og telur Viðskiptaráð brýnt að þessi atriði séu útfærð í lögum og reglum eftir því sem við á, þannig að umgjörðin um aðkomu starfsmanna sé skýr.

Viðskiptaráð Íslands ásamt Samtökum atvinnulífsins og Nasdaq á Íslandi eru útgefendur leiðbeininga um stjórnarhætti fyrirtækja en mælst er til þess að stjórnir opinberra fyrirtækja og stofnana fylgi leiðbeiningunum til jafns við fyrirtæki. Leiðbeiningarnar gera ekki ráð fyrir beinni aðkomu starfsfólks að stjórnum. Að baki leiðbeiningunum eru meðal annars sjónarmið um að aðkoma daglegra stjórnenda félags eða meðlima í framkvæmdastjórn skuli takmörkuð í ljósi skyldu stjórna til að hafa eftirlit með daglegum rekstri félaga. Nauðsynlegt er að skýra nánar hvaða hlutverki þeir eigi að gegna í stjórninni, ekki síst með hliðsjón af eftirlitshlutverki stjórnarinnar sem áréttað er í 1. gr. frumvarpsins.

Að öðrum kosti er stjórn mögulegt hvenær sem er að óska eftir aðkomu starfsmanna á stjórnarfundum en gert er ráð fyrir því í 1. gr. frumvarpsdraganna að formaður hafi heimild til að boða forstjóra og aðra á fundi stjórnarinnar auk þess sem fulltrúum starfsmanna er skv. frumvarpinu sömuleiðis frjálst að óska áheyrnar stjórnarinnar.

[1] Sjá nánar hér.

Að mati Viðskiptaráðs gæti faglega og rekstrarlega sterk stjórn yfir Landspítalann verið gæfuspor. En til þess að slík breyting þjóni þeim tilgangi sem almennt má ætla að sé undirliggjandi, að auka eftirlit og styrkja faglega starfsemi og rekstur, þarf umgjörð, hlutverk og ábyrgð að vera skýr, milli ráðherra, stjórnar og forstjóra. Þetta frumvarp uppfyllir ekki þá kröfu.